Верховный Совет Украины VII созыва повторил судьбу I-го и V-го, став третьим в истории украинского парламентаризма, чьи полномочия были прекращены досрочно. Правда, ограниченные временные рамки работы (менее двух лет) никоим образом не отразились на количестве резонансных и неоднозначных нормотворческих решений, которые народные депутаты продуцировали с завидным постоянством. Что и говорить, ведь по сути именно «апокалиптическая» законодательная деятельность привела не только к «концу» (досрочному прекращению полномочий) нынешнего Совета, но и к трагическим событиям, положившим конец мирному этапу развития нашего государства. Очевидно, что объективную оценку тому, какие — внутренние или внешнеполитические — настроения привели к эскалации конфликта на Украине, дадут историки, а пока предлагаем вспомнить ключевые события уходящего законодательного сезона.

Кризис жара

О том, что седьмой парламентский сезон будет жарким, стало понятно еще в январе 2013 года, когда состоялось официальное его открытие. Первая сессия продлилась всего два пленарных дня, а вторая началась с опозданием на две недели, 22 февраля прошлого года, и прошла под знаком законодательного простоя и затяжного политического кризиса. Более месяца народные депутаты «работали» в режиме блокирования трибуны, и только когда в кулуарах всерьез заговорили о возможном роспуске Верховного Совета VII созыва, решили «изменить место встречи» — провести пленарное заседание не в здании под куполом, а за его пределами. 4 апреля 2013 года работа народных депутатов проходила в формате «выездного заседания» в одном из зданий парламентских комитетов по адресу ул. Банковая, 6–8. Разумеется, это решение не сняло политического напряжения и перевело дискуссию о легитимности «выездной» работы парламента в судебную плоскость. Точку в этом вопросе поставил Высший административный суд Украины (ВАСУ), приняв соответствующее решение, и Президент Украины Виктор Янукович, который «освятил» принятые «на выезде» законы своей подписью.

Ввиду наличия политических разногласий законодательное наследие сезона «зима-лето 2013 года» было довольно скудным. Главным катализатором, который подвиг народных депутатов приступить к нормотворчеству, стал евроинтеграционный процесс. Ведь успешность последнего напрямую зависела от продуктивности подготовки национальной законодательной почвы к внедрению европейских стандартов. В рамках завершения первой фазы плана действий по либерализации визового режима с Евросоюзом был принят пакет законов, в числе которых — акты, направленные на продолжение реформы уголовной юстиции. Наряду с декриминализацией ряда статей Уголовного кодекса были внедрены новые институты: уголовная ответственность для юридических лиц и специальная конфискация. К важным изменениям можно отнести и закон о трансфертном ценообразовании, принятый парламентом 4 июля с.г. и вступивший в силу 1 сентября. Данные новации заключаются в создании более сложной системы контроля, предполагающей другую отчетность, требования по документальному подтверждению используемых цен, новые проверки и штрафы, что кардинальным образом отразилось на налоговой практике.

При этом законодательная непродуктивность с лихвой компенсировалась креативностью вносимых на рассмотрение парламента инициатив. Особым нормотворческим трендом стали декларативные проекты с красноречивыми названиями. Вспомнить хотя бы проекты постановлений «О запрете политической рекламы Таможенного союза на Украине как такой, которая носит антигосударственный характер, противоречит Конституции Украины и законодательству Украины» и «О запрете деятельности Коммунистической партии Украины». Или, например, проект закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Украины (относительно ответственности лиц за политическое сутенерство или вовлечение лица в занятие политической проституцией)». В последнем документе речь идет о необходимости дополнить Уголовный кодекс Украины статьей 3031 «Политическое сутенерство или вовлечение лица в занятие политической проституцией», максимальная санкция по которой предусматривает лишение свободы на срок до десяти лет с конфискацией имущества.

Прогресс евроинтеграции

На третью сессию парламента, которая стартовала в сентябре прошлого года, возлагались самые большие надежды. Что и говорить, сначала народные депутаты действительно работали достаточно плодотворно и на удивление слаженно, поэтапно выполняя «европейский минимум», необходимый для подписания Соглашения с ЕС. Напомним: официальное «освящение» проевропейского вектора развития нашего государства было запланировано на ноябрь 2013 года, но, как известно, история рассудила иначе. Хотя в начале очередного парламентского марафона о вынужденной евроинтеграционной паузе законодатели не знали, поэтому результативность голосования по ключевым законодательным инициативам просто-таки впечатляла. Скажем, Закон Украины «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Украины относительно порядка и условий отбывания наказания» 5 сентября 2013 г. был принят во втором чтении и в целом рекордными 379 голосами. Данным актом были упорядочены и существенно гуманизированы условия отбывания наказания осужденными. Консенсуса законодателям удалось достичь и по принципиальному для европейского сообщества вопросу: усовершенствованию деятельности судебной системы на конституционном уровне. Еще в начале сентября прошлого года народные депутаты 377 голосами приняли решение включить в повестку дня текущей сессии президентский законопроект «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей» и направить его в Конституционный Суд Украины (КСУ). А после получения соответствующего заключения 10 октября 2013 г. указанный законопроект был предварительно одобрен, правда, значительно меньшим количеством парламентариев — 244 голосами.

Политическая воля была и для другой коррекции Основного Закона. 19 сентября 2013 года парламентом в целом был принят закон, которым вносились изменения в статью 98 Конституции Украины. Речь идет о расширении полномочий Счетной палаты Украины путем закрепления за этим органом контрольных функций не только в части использования бюджетных средств, но и в части наполнения бюджета. Эти изменения были одним из необходимых условий гармонизации отечественного законодательства с европейскими требованиями.

Следует отметить, что парламентарии прислушались и к другой европейской рекомендации — провести реформирование органов прокуратуры. Как известно, вначале новую редакцию закона о прокуратуре презентовали экспертам Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), после получения «благословения» западных специалистов соответствующий законопроект (№ 3541) 5 ноября прошлого года был внесен на рассмотрение парламента Виктором Януковичем и буквально сразу принят Верховным Советом за основу.

Пожалуй, самым сложным, точнее, самым «больным» для законодателей осенью прошлого года был политический вопрос: возможность лечения Юлии Тимошенко за границей. В течение нескольких недель, начиная с 4 ноября 2013 г., под пристальным вниманием европейских экспертов народные депутаты искали оптимальный нормотворческий механизм закрепления на законодательном уровне такой возможности для заключенных. Всего было предложено шесть различных законодательных инициатив, хотя в итоге ни по одной из них политического консенсуса достичь не удалось. Примечательно, что провальное голосование по всем законопроектам странным образом совпало с принятием исторического решения правительства о приостановлении процесса евроинтеграции.

Контрольный диктат

Что было после того, как интеграцию поставили на паузу, всем известно. Сначала — «студенческий майдан», потом — его «разгон», а ближе к новогодним праздникам общественный накал страстей в центре столицы вроде бы утих, но после принятия Верховным Советом небезызвестных «январских» законов в 2014-м разгорелся с новой силой.

Итак, 16 января с.г…. Эту дату уже успели окрестить «трагической», «позорной» страницей в истории украинского парламента, а за принятыми в этот день законами прочно закрепились эпитеты «драконовские», «диктаторские» и т.д. Самая безобидная народная характеристика этих законодательных продуктов (всего принято 11 законов и одно постановление) — «ручные», поскольку голосовали за них народные депутаты не с помощью системы «Рада», а простым поднятием рук без обсуждения. Большинство законодательных инициатив было направлено на существенное ограничение прав граждан и предоставление органам власти «карт-бланша» для наказания участников акций протеста. Напомним о самых резонансных нововведениях. Так, например, движение транспортных средств более пяти в колонне без согласования с ГАИ влекло за собой административную ответственность, запрещалась деятельность СМИ без государственной регистрации, вводился штраф за невыполнение законных требований СБУ или препятствование их действиям. Также вводилась уголовная ответственность за «экстремистскую деятельность» — распространение и изготовление экстремистских материалов, которые призывают к насильственной смене власти, нарушению территориальной целостности, разжигают этническую или религиозную вражду и т.п., за клевету (предусмотрен штраф, исправительные работы или ограничение свободы до двух лет), за блокирование государственных зданий (максимальная санкция — лишение свободы до пяти лет), за незаконный сбор и распространение информации о сотруднике правоохранительных органов и его родственниках и т.д.

В числе «диктаторских» был и закон «О внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс Украины относительно заочного уголовного производства», которым в заочном режиме предлагалось решить проблему уклонения подозреваемого, обвиняемого от участия в уголовном производстве. Забегая наперед, отметим, что к непопулярной идее введения института заочного уголовного производства законодатели вернулись на последней, пятой сессии парламента нынешней каденции, приняв Закон Украины «О внесении изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы Украины относительно неотвратимости наказания за отдельные преступления против основ национальной безопасности, общественной безопасности и коррупционные преступления». Эта инициатива была подготовлена с целью обеспечения принципа неотвратимости наказания в случаях, когда подозреваемый (обвиняемый), находясь за пределами Украины, скрывается от органов следствия и суда, уклоняясь от уголовной ответственности, и для повышения эффективности расследования отдельных преступлений против основ национальной безопасности Украины и общественной безопасности, а также для обеспечения конфискации имущества за их совершение.

Возвращаясь к вопросу принятия январских законов, отметим, что новыми превентивными механизмами парламентарии планировали снизить градус народного возмущения, но, как известно, это возымело обратный эффект: акции протеста вышли за рамки мирных. Трагические кровавые события, произошедшие в те зимние дни в самом сердце украинской столицы, мы описывать не будем, отметим лишь, что 28 января с.г. парламент отменил 9 из 11 претензионных законов.

Беглая гвардия

Потом была эпопея с «беглой гвардией»: власть имущие, включая главу государства, в спешном порядке ретировались, покинув пределы Украины. После чего все бразды правления, точнее, управления и исправления ситуации, взял на себя законодательный орган, который работал практически без выходных. В конце февраля с.г. Верховный Совет принял ряд принципиальных решений. Так, народные депутаты осуществили конституционный реверс: вернули Украину к парламентско-президентской форме правления, реанимировав версию Основного Закона 2004 года. Также было принято постановление о том, что Президент Украины Виктор Янукович «самоустранился» от исполнения конституционных обязанностей. За данное решение проголосовали 328 народных депутатов. Вслед за этим парламент назначил внеочередные выборы президента Украины на 25 мая 2014 года. «За» были все те же 328 голосов. Менее единодушными оказались законодатели в вопросе возложения на новоизбранного спикера Александра Турчинова обязанностей Президента Украины. За соответствующее постановление проголосовали 285 из 339 народных избранников, зарегистрировавшихся в зале заседаний в воскресенье, 23 февраля с.г. Кроме того, были проведены кадровые ротации в правительстве, силовых ведомствах и судебной системе. В частности, 24 февраля с.г. законодательный орган принял постановление «О реагировании на факты нарушения судьями Конституционного Суда Украины присяги», которым в соответствии с пунктом 5 части 5 статьи 126 Конституции Украины уволил пять судей КСУ: Анатолия Головина, Михаила Колоса, Марию Маркуш, Вячеслава Овчаренко и Александра Пасенюка. Поступить аналогичным образом народные депутаты рекомендовали и главе государства (уволить за нарушение присяги двух судей КСУ — Юрия Баулина и Сергея Вдовиченко), а также наивысшему органу судейского самоуправления (Совету судей Украины в трехдневный срок было предложено созвать внеочередной съезд судей Украины, который должен рассмотреть вопрос об увольнении на тех же основаниях еще пятерых представителей единого органа конституционной юрисдикции, назначенных по квоте съезда: Василия Бринцева, Михаила Гультая, Михаила Запорожца, Олега Сергейчука и Натальи Шапталы). Следует отметить, что соответствующее кадровое решение парламента в отношении судей КСУ до сих пор является предметом судебных разбирательств.

Несмотря на претензионность (с точки зрения соблюдения процедур) февральских законодательных решений, принимаемых по принципу революционной целесообразности, именно они помогли стабилизировать ситуацию в стране, но, как оказалось, ненадолго. Беда пришла со стороны… наших северных соседей. Аннексия Крымского полуострова, эскалация конфликта в восточных областях Украины, плохо замаскированная агрессия со стороны Российской Федерации — с учетом всех возникающих вызовов и угроз приходилось работать парламенту последние полгода, постоянно корректируя оборонную, экономическую и социальную политику. Неизменным остался только люстрационный курс.

Люстрация в иллюстрациях

Люстрация — это слово хоть и пополнило словарный запас рядового украинца с опозданием почти на 25 лет, за последние полгода достигло пика своей популярности и по частоте употребления (особенно в лозунгах общественных активистов) может сравниться разве что с фамилией российского президента, пусть и употребляется последняя чаще в рамках ненормативной, чем нормативной лексики.

Еще в начале весны законодатели заявили о начале полномасштабной очистительной кампании, правда, задекларированный курс реализовывать не торопились, ограничившись вначале проведением избирательной люстрации — только в отношении судей. В апреле с.г. увидел свет законодательный механизм «катарсиса» украинской Фемиды, ставший первой люстрационной ласточкой. Речь идет о Законе Украины «О восстановлении доверия к судебной власти на Украине», которым прежде всего предлагалось очистить судейские кадры от лиц, выносивших резонансные решения по «делам майдановцев». Для этого предлагалось создать специальный орган — Временную специальную комиссию по проверке судей судов общей юрисдикции, выводы которой в отношении судей, запятнавших мантии, будут направляться в Высший совет юстиции (ВСЮ). Также «восстановительный» закон предусматривал прекращение полномочий членов ВСЮ (кроме председателя Верховного Суда Украины), Высшей квалификационной комиссии судей, председателей и заместителей председателей всех судов (кроме Верховного и Конституционного) и назначение их по новой процедуре. Напомним: если ранее руководящее звено судебной системы, опять-таки кроме Верховного и Конституционного Судов, формировал ВСЮ по представлению соответствующих советов судей, то теперь законодатели отдали решение этого кадрового вопроса на откуп судейским коллективам: собрание судей каждого суда должно было назначить новых руководителей сроком на один год.

К вопросу комплексной люстрации законодатели вернулись лишь в августе с.г., приступив к рассмотрению законопроекта «Об очищении власти» (№ 4359а). К активным нормотворческим действиям народных депутатов подтолкнул растущий градус народного недовольства. Вспомнить хотя бы украинское ноу-хау: уличную люстрацию власть имущих с помощью мусорных баков. Следует отметить, что такая нерешительная законодательная позиция привела не только к общественному недовольству, но и, собственно, к роспуску парламента. 27 августа с.г. Президент Украины Петр Порошенко подписал указ о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета VII созыва и назначении внеочередных парламентских выборов на 26 октября с.г. Впрочем, это был прогнозированный шаг, поскольку в общественных и политических кругах уже давно говорили о «нежизнеспособности» нынешнего парламента, поэтому решение о его роспуске никого не удивило.

К слову, в статусе «распущенного» парламент работал довольно результативно: несмотря на то что последняя, пятая сессия Верховного Совета была самой короткой (в общей сложности законодатели в пленарном режиме работали только пять дней), им удалось оправдать основные общественные ожидания. В частности, парламентарии окончательно одобрили «очистительный» курс, 16 сентября с.г. приняв соответствующий закон во втором чтении 231 голосом. Кроме того, в рамках кампании «за чистоту рядов» был принят и давно ожидаемый обществом антикоррупционный пакет законов: президентский — о создании Национального антикоррупционного бюро Украины (государственного правоохранительного органа, на который возлагается предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие уголовных правонарушений, отнесенных к его компетенции) и четыре правительственных — об основах государственной антикоррупционной политики на Украине (Антикоррупционная стратегия) на 2014–2017 годы, о предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, о предотвращении коррупции, а также о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно определения конечных выгодоприобретателей юридических лиц и публичных деятелей.

К числу популярных нормотворческих решений можно отнести и Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно некоторых вопросов наследования)», призванный упростить процедуру оформления наследства и регистрации прав наследников на наследуемое ими недвижимое имущество (прежде всего в сельских населенных пунктах). Для этого предусматривается предоставление соответствующих полномочий органам местного самоуправления в сельских населенных пунктах. Также предлагается отменить обязательное проведение оценки имущества в случаях наследования имущества наследниками первой и второй очереди по закону и по праву представления (к таким наследникам, в частности, относятся дети наследодателя, внуки, родные братья и сестры, тот из супругов, который его пережил, родители и т.п.), а также в случае получения наследства, которое облагается налогом по нулевой ставке.

К важным законодательным продуктам следует отнести и новую редакцию закона о прокуратуре (подробно об этом мы писали в материале «Текст на пригодность» в № 44 «ЮП» от 4 ноября с.г.). Ведь, как известно, вопрос реформирования деятельности отечественной прокуратуры осенью прошлого года стал одним из ключевых для успешности интеграционного процесса. Именно последний внешнеполитический вектор был определяющим в деятельности парламента VII созыва. И пусть в конечном итоге Верховному Совету Украины под занавес своей деятельности удалось ратифицировать Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС, за «благословение» европейского курса развития нашему государству пришлось заплатить непомерно высокую цену.