Со вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины и созданием специализированных административных судов в пределах многих категорий судебных споров возникла проблема конкуренции судебных юрисдикций.

Сам факт создания и существования административных судов, безусловно, можно поприветствовать как одно из ведущих достижений государства, основанное на верховенстве права. Однако остается актуальной проблема разграничения подведомственности некоторых споров физических и юридических лиц с органами государственной власти и местного самоуправления.

Определение подведомственности

Подведомственность — это определенная законом совокупность полномочий судов по рассмотрению дел, отнесенных к их компетенции.

Институт подведомственности, с помощью которого определяются полномочия судов различных судебных систем и распределяются дела между ними, играет важную роль в принятии объективного, справедливого, законного и легитимного решения, так как между судами различных систем существуют значительные различия в процедурах рассмотрения дел и обжалования судебных решений.

Самой обсуждаемой проблемой является разграничение компетенции судов по рассмотрению земельных и связанных с земельными отношениями имущественных споров. Пути решения данной проблемы неоднократно обсуждались как на научном, так и на практическом уровне, а также были предметом рассмотрения Конституционного Суда Украины (КСУ): решение № 10-рп/2010 от 1 апреля 2010 года, определение № 61-у/2010 от 5 октября 2010 года, решение № 5-рп/2005 от 22 сентября 2005 года.

Не так известна проблема определения подведомственности рассмотрения споров об обжаловании актов органов государственного архитектурно-строительного контроля, но это ни в коем случае не дает нам оснований считать, что она является менее важной.

Современная судебная практика свидетельствует о неоднозначности подходов к решению данной проблемы: судьи хозяйственных судов считают, что такие дела нужно рассматривать в порядке хозяйственного судопроизводства, а судьи административных судов относят их к административной юрисдикции.

До вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности и совершенствования государственного регулирования в сфере градостроительной деятельности» от 22 декабря 2011 года № 4220-VI статьей 5 Закона Украины «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности» от 14 октября 1994 года № 208/94-ВР рассмотрение данной категории дел было отнесено к компетенции хозяйственных судов.

Несмотря на такую императивную норму закона, административные суды осуществляли рассмотрение таких споров, хотя данные дела однозначно не относились к их подведомственности. Например, в Едином государственном реестре судебных решений имеются постановления по делам № 2-а-14275/10/2670, № 2-а-10607/09/2670, № 2-а-17494/09/2670 об обжаловании актов органов государственного архитектурно-строительного контроля о применении штрафных санкций, которые были приняты еще в 2010 году.

Однако ситуация только осложнилась после внесения изменений в 2011 году в Закон Украины «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности», а именно: в статье об обжаловании решений в делах о нарушении требований законодательства в сфере градостроительной деятельности указанного Закона была заменена формулировка «хозяйственный суд» на «суд».

С целью урегулирования данной проблемы пленум Высшего хозяйственного суда Украины (ВХСУ) и пленум Высшего административного суда Украины вынесли постановления, однако проблема определения подведомственности споров относительно обжалования актов органов государственного архитектурно-строительного контроля решена не была, так как каждый из них отнес данную категорию споров к своей компетенции.

В соответствии с пунктом 10 постановления пленума Высшего административного суда Украины «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» от 20 мая 2013 года № 8 юрисдикция административных судов распространяется на дела с участием Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины и ее территориальных органов, поскольку данные споры возникают из публично-правовых отношений. А все споры, возникающие из публично-правовых отношений, соответственно, подведомственны административным судам, кроме случаев, когда законом установлен иной порядок судебного решения.

Согласно абзацу 12 пункта 3.2 постановления пленума ВХСУ «О некоторых вопросах подведомственности и подсудности дел хозяйственным судам» от 24 октября 2011 года № 10, хозяйственные суды на общих основаниях решают все споры между субъектами хозяйственной деятельности, а также споры в сфере градостроительства, в том числе с участием центрального органа исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в сфере строительства, градостроительства и архитектуры.

Таким образом, в соответствии с приведенными постановлениями пленумов данные споры подведомственны двум юрисдикциям, что в свою очередь приводит к двойной подведомственности.

Такая двойная подведомственность спора влечет неодинаковое применение норм действующего законодательства и не способствует обеспечению реального доступа к правосудию.

Точка рассмотрения

Вопрос полномочий административных судов по рассмотрению определенных категорий дел, которые могут быть отнесены к его компетенции, неоднократно рассматривался Конституционным Судом Украины. В частности, в своем решении № 19-рп/2011 от 14 декабря 2011 года КСУ пришел к выводу, что Кодекс административного судопроизводства Украины регламентирует порядок рассмотрения не всех публично-правовых споров, а только тех, которые возникают в результате осуществления субъектом властных полномочий управленческих функций и рассмотрение которых непосредственно не отнесено к подсудности других судов.

То есть часть публично-правовых отношений законодатель относит к административным отношениям, а часть — к уголовным, хозяйственным и гражданским, одновременно определяя специализированные суды, рассматривающие споры в этих отношениях.

В связи с этим позиция относительно подсудности споров об обжаловании актов органов государственного архитектурно-строительного контроля административным судам исключительно из-за того, что такие органы являются субъектами властных полномочий, а отношения — публично-правовыми, довольно сомнительна, учитывая следующее.

В соответствии с требованиями статей 1, 41, 12 Хозяйственного процессуального кодекса (ХПК) Украины хозяйственные суды рассматривают дела в порядке искового производства, когда состав участников спора отвечает предписаниям статьи 1 настоящего кодекса, а правоотношения, из которых возник спор, имеют хозяйственный характер.

Из системного анализа статьи 3 Хозяйственного кодекса (ХК) Украины и положений ХПК Украины можно прийти к выводу, что спор, подведомственный хозяйственному суду, в случае участия в нем предприятия и наличия между сторонами хозяйственных отношений, урегулированных Гражданским кодексом (ГК) Украины, ХК Украины, другими актами хозяйственного и гражданского законодательства, и спора о праве возникает из соответствующих отношений.

С целью установления хозяйственной подведомственности данных спорных правоотношений следует отметить, что, согласно преамбуле Закона Украины «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности», данный закон устанавливает ответственность юридических лиц и физических лиц — предпринимателей (субъектов градостроительства) за правонарушения в сфере градостроительной деятельности. Кроме того, статья 2 указанного закона четко устанавливает перечень субъектов градостроительства и ответственность за совершение ими правонарушения при осуществлении хозяйственной деятельности. Из этого можно сделать вывод, что одним из участников правоотношений, регулируемых указанным законом, из которых возник спор в сфере градостроительства, всегда является субъект хозяйствования.

Регулировать подряд

В соответствии со статьей 2 Закона от 14 октября 1994 года № 208/94-ВР правонарушения классифицированы в зависимости от субъектов ответственности. Так, за выполнение строительных работ привлечению к ответственности подлежат субъекты градостроительства, которые выполняют строительные работы и являются подрядчиками, а на отношения, которые возникают между ними, распространяется правовое регулирование норм подряда (строительного подряда).

Из главы 61 ГК Украины и главы 33 ХК Украины отношения подряда (строительного подряда) регулируются предписаниями ГК и ХК Украины.

То есть предпосылкой возникновения правонарушения в сфере градостроительной деятельности являются правоотношения подряда (строительного подряда) — хозяйственные отношения, урегулированные ГК, ХК Украины, другими актами хозяйственного и гражданского законодательства, и, как следствие, нарушение установленных законодательными актами правил осуществления хозяйственной деятельности. Кроме того, к нарушителю норм градостроительства применяются административно-хозяйственные санкции, предусмотренные статьей 239 ХК Украины. А также за нарушение установленных законодательными актами правил осуществления хозяйственной деятельности к субъектам хозяйствования уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления могут быть применены административно-хозяйственные санкции.

Право на реализацию

Обжалование (признание недействительным) постановления Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины или ее территориального органа осуществляется в порядке, установленном статьями 20, 249 ХК Украины.

К тому же, решая споры о наложении штрафов в сфере градостроительства, следует исходить из предписаний статей 42, 48, 55 Хозяйственного кодекса, в соответствии с которыми субъекты хозяйствования в процессе осуществления предпринимательства как вида хозяйственной деятельности реализуют свои права, а государство через свои органы участвует в хозяйственных отношениях с целью защиты гражданских и иных прав в частноправовых отношениях, то есть прав субъектов предпринимательства.

Кроме того, следует отметить, что КАС Украины вступил в силу с 1 сентября 2005 года, однако данная категория споров была подведомственной исключительно хозяйственным судам до 2011 года, что свидетельствует о том, что практика рассмотрения такой категории споров хозяйственным судом имеет постоянный характер, а изменения в статью 5 Закона от 14 октября 1994 года № 208/94-ВР были обусловлены законодательной техникой и не имели целью изменить подведомственность данной категории споров.

«Действительно, на сегодняшний день существует вопрос двойной подведомственности споров об обжаловании актов органов ГАСК, однако, по моему мнению, хотя Инспекция и является субъектом властных полномочий, однако данные споры возникают из хозяйственных правоотношений, а поэтому должны рассматриваться в хозяйственных судах Украины», – считает заместитель начальника Инспекции государственного архитектурно-строительного контроля в г. Киеве Иван Алексеенко.

Учитывая вышеперечисленное, можно сделать вывод, что данные споры возникают из публично-правовых отношений, которые законодатель отнес к хозяйственным, что с учетом Кодекса административного судопроизводства Украины и абзаца 3 пункта 4.2 решения КСУ №19-рп/2011 от 14 декабря 2011 года исключает возможность их рассмотрения в порядке административного судопроизводства, следовательно, данная категория споров подведомственна хозяйственным судам Украины.

 

ВЫСОЦКИЙ Роман — помощник заместителя председателя Хозяйственного суда г. Киева, г. Киев,

ПИЛИПЧУК Виктория — ведущий специалист отдела аналитической работы, статистики и анализа применения судебной практики Хозяйственного суда г. Киева, г. Киев

---

Комментарий

По своему рассмотрению

Артур КИЯН,
старший юрист ЮФ «Лавринович и Партнеры»

Вопрос об обжаловании постановлений органов государственного архитектурно-строительного контроля Украины о наложении штрафов становится актуальным для каждого, кто, получив соответствующие документы, с ними не согласен. Особое желание обратиться в суд возникает тогда, когда размер штрафа измеряется несколькими сотнями тысяч гривен, а иногда и миллионами.

Однако при выборе суда, в который необходимо подать иск, может возникнуть проблема.

В статье 5 Закона Украины «Об ответственности за нарушения в сфере градостроительной деятельности» указано, что указанные постановления могут быть обжалованы в суде в течение 15 дней.

На первый взгляд, все просто: орган государственного архитектурно-строительного контроля Украины  является субъектом властных полномочий, а поэтому в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Украины подавать иск необходимо в административный суд. Но есть также разъяснения пленума ВХСУ, который в пункте 3.2 своего постановления «О некоторых вопросах подведомственности и подсудности споров хозяйственным судам» от 24 октября 2011 года № 10 подведомственность споров об обжаловании постановлений ГАСК отнес к хозяйственной юрисдикции.

В связи с наличием конфликта подведомственности спора двум разным судам на практике как административные, так и хозяйственные суды принимают иски к своему рассмотрению.

Примером может быть довольно известный хозяйственный спор в деле № 910/2627/13 о проверке соблюдения законодательства во время реконструкции ТРЦ «Караван», а также в деле № 910/10273/13 относительно проверки соблюдения требований законодательства в сфере градостроительной деятельности при строительстве жилых домов на территории массива Осокорки.

Что касается рассмотрения аналогичных споров административными судами, то в пример можно привести такие дела, как № 826/14114/13-а, № 805/6337/13-а, № 826/1361/13-а.

Таким образом, решение об обращении в конкретный суд остается за истцом, однако мы в своей практике обращаемся именно в административный, что аргументируется необходимостью применения именно положений норм КАС Украины.