«Семь раз отмерь, один отрежь» — эту народную мудрость никак нельзя применить к деятельности нового состава Верховной Рады Украины, который на протяжении последних пяти месяцев (в ходе первой, учредительной сессии, продлившейся фактически один день и завершившейся далеко за полночь — около 2 часов ночи 30 августа прошлого года, и второй — полноценно рабочей, финишировавшей 24 января с.г.) удивлял ударными темпами работы, смелыми и быстрыми, подчас достаточно неожиданными и спонтанными решениями. «­Законодательный принтер» Верховной Рады Украины IX созыва включил свой турборежим буквально сразу — с первого дня работы, с ­молниеносной ­скоростью производя новую печатную продукцию. Такой эффект от деятельности законодательного органа страны удалось получить во многом благодаря парламентскому монобольшинству — доселе невиданному для Украины политическому явлению, при котором любые старания главы государства и его команды заручались безоговорочной поддержкой со стороны большинства новых жителей здания под куполом.

Но у этой медали была и обратная сторона: в погоне за количеством на качество многих нормотворческих продуктов народные избранники нередко закрывали глаза, а юридическая техника некоторых законодательных инициатив удивляла оригинальностью (хотя многие видели в этом непрофессионализм и дилетантство). Более того, спрогнозировать возможность реализации той или иной нормотворческой идеи даже в условиях провластного парламентского большинства было довольно сложно, поскольку относительно урегулирования отдельных проблем даже у представителей самой многочисленной фракции в Верховной Раде Украины — партии «Слуга народа» было альтернативное видение. Яркие примеры: так называемый антирейдерский закон (идею усилить защиту права собственности реализовали сразу два авторских коллектива — представители монобольшинства, в результате была поддержана альтернативная версия — проект № 1056-1) и законопроект о столице (из четырех нормотворческих предложений об изложении Закона Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве» в новой редакции два принадлежали перу народных депутатов Украины из провластной партии, именно одному из них и отдали предпочтение, приняв в первом чтении законопроект № 2143-3). Не можем не вспомнить о рекордсмене по количеству внесенных альтернативных законодательных инициатив — правительственном проекте «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно оборота земель сельскохозяйственного назначения» (№ 2178), к которому поступило десять (!) нормотворческих вариаций, в том числе два законопроекта (№ 2178-7 и № 2178-10), инициированных представителями политической партии «Слуга народа». В итоге в первом чтении была принята депутатская версия снятия моратория на продажу земли — проект № 2178-10.

Подробнее о деятельности нового состава парламента, наиболее знаковых для юридического сообщества решениях читайте в нашем традиционном обзоре, который мы готовим в преддверии начала очередного законодательного марафона — третьей сессии Верховной Рады Украины IX созыва, стартующей 4 февраля с.г.

Конституционный труд

Начнем с самого сложного с точки зрения реализации нормотворческого задания — внесения изменений в Конституцию Украины, для решения которого, как известно, необходимы две парламентские сессии, ревизия соответствующего проекта в Конституционном Суде Украины (КСУ) и политическая воля как минимум 300 парламентариев для его принятия. В этой части представителям нынешнего парламентского созыва есть чем похвастаться: как уже реализованными законодательными идеями, так и количеством только предложенных.

Уже в первый день работы второй парламентской сессии (3 сентября 2019-го) рекордными 373 голосами народных избранников был принят Закон Украины «О внесении изменений в статью 80 Конституции Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины)», вступивший в силу с начала 2020 года. Правда, быстро реализовать политическое стремление практически каждой парламентской каденции, которое ранее всегда оказывалось исключительно декларативным (как правило, этот вопрос «педалировали» сразу после завершения очередной избирательной гонки в свете данных предвыборных обещаний, а затем всегда «заговаривали»), нынешним обитателям здания под куполом удалось только благодаря наследию предшественников и регламентным уловкам. В основу этих изменений положен проект закона № 7203, который был инициирован еще 17 октября 2017-го на тот момент Президентом Украины Петром Порошенко и относительно которого КСУ свой вердикт уже вынес. Чтобы приступить к его рассмотрению, законодателям пришлось признать утратившим силу постановление парламента, датированное 20 сентября 2018 года, которым работа над указанным проектом была продолжена, и в ходе первой сессии Верховной Рады Украины нынешней каденции предварительно одобрить данный документ. То есть, чтобы решить извечную политическую дилемму — быть или не быть депутатской неприкосновенности, законодателям понадобилось два пленарных дня.

Дебют парламентариев-новобранцев ознаменовался большим количеством «конституционных» проектов, которые в первые дни сыпались как из рога изобилия. В частности, только 3 сентября прошлого года были включены в повестку дня второй сессии и направлены в КСУ семь законодательных инициатив, которыми предложено внести изменения в Основной Закон: проект № 1013 относительно отмены адвокатской монополии, проект № 1014 относительно закрепления полномочий Президента Украины создавать независимые регуляторные органы, Национальное антикоррупционное бюро Украины, назначать и увольнять директора Национального антикоррупционного бюро Украины и директора Государственного бюро расследований (изменения, вносимые в статью 106 Конституции Украины), проект № 1015 относительно законодательной инициативы народа (коррекция положений статьи 93 Основного Закона), проект № 1016 относительно уполномоченных Верховной Рады Украины (внесение изменений в конституционные нормы — статьи 85 и 101), проект № 1017 относительно уменьшения конституционного состава Верховной Рады Украины (с 450 до 300 парламентариев) и закрепления пропорциональной избирательной системы (внесение изменений в статьи 76 и 77 Конституции Украины), проект № 1027 относительно дополнительных оснований досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины (новые положения в статье 81 Основного Закона), проект № 1028 относительно консультативных, совещательных и других вспомогательных органов парламента (коррекция статьи 85 Конституции Украины). Сейчас эти законодательные инициативы находятся на разных этапах рассмотрения: ко всем проектам уже предоставлены соответствующие заключения КСУ (причем вердикт «конституционных» судей не всегда одобрительный, например, как в случае с законопроектом № 1016), а два проекта — № 1013 и № 1028 — 14 января с.г. предварительно одобрены парламентариями.

Кроме того, 13 декабря 2019-го была подготовлена еще одна законодательная инициатива — проект «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» № 2598. Примечательно, что во всех вышеупомянутых восьми проектах субъектом права законодательной инициативы выступил Президент Украины Владимир Зеленский. И если все эти нормотворческие предложения впоследствии будут реализованы, Верховная Рада Украины IX созыва побьет все рекорды по количеству законов, направленных на внесение конституционных изменений (для сравнения: предшественники нынешних законодателей, народные депутаты Украины VIII созыва, Основной Закон обстоятельно корректировали дважды: в 2016-м, когда были приняты конституционные изменения в части правосудия, и в 2019-м, когда на конституционном уровне был задекларирован стратегический курс государства на приобретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора). Хорошо это или плохо, сложно сказать, хотя, согласитесь, стабильность конституционного регулирования не самое плохое качество для Основного Закона государства.

Re:форма и содержание

Первое полугодие работы нынешнего состава законодательного органа ознаменовалось стартом очередных масштабных преобразований в сфере правосудия и смежных правовых институтах, в частности в органах прокуратуры. Так, еще 19 сентября прошлого года во втором чтении и в целом был принят законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно первоочередных мер по реформе органов прокуратуры» (№ 1032), ранее инициированный главой государства. Этот закон предусматривал полную кадровую перезагрузку прокурорских рядов, сокращение предельной численности прокуроров на треть (с 15 000 до 10 000), изменение структуры органов прокуратуры, в том числе ликвидацию военных прокуратур, приостановление деятельности Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров и ограничение компетенции Совета прокуроров Украины с последующей перезагрузкой состава этого органа самоуправления, а также временную передачу всех полномочий в одни руки — в сферу компетенции Генерального прокурора. Еще одна знаковая веха для органов досудебного расследования — принятие парламентом в начале декабря 2019-го закона, направленного на перезагрузку Государственного бюро расследований.

А вот самой обсуждаемой в судейском сообществе инициативой, которой суждено было стать законом («О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и некоторые законы Украины относительно деятельности органов судейского управления»), оказался проект № 1008. Этим документом наряду с кадровым перезапуском состава Высшей квалификационной комиссии судей Украины было предусмотрено провести «золотое усечение» судейского состава Верховного Суда (ВС) — сократить его предельную численность с 200 человек до 100. В рамках нового витка судебной реформы также были реализованы два других законодательных предложения, напрямую связанные с деятельностью наивысшего суда в системе судоустройства Украины. Первое — закон, направленный на решение проблемы загруженности Большой Палаты ВС делами, которые не требуют решения вопроса предметной или субъектной юрисдикции. Второе — законодательный акт, призванный сбалансировать грядущее кадровое сокращение «верховных» судей посредством внедрения новых кассационных фильтров. Соответствующий проект (№ 2314) был принят во втором чтении и в целом под занавес работы второй парламентской сессии (подробнее о нем мы расскажем в следующих номерах «ЮП»).

Главным законодательным ноу-хау в части антикоррупционной реформы стало введение института разоблачителей коррупции, который заработал с 1 января 2020 года. Соответствующим законом, принятым парламентом 17 октября 2019-го, устанавливается правовой статус разоблачителей — лиц, сообщивших о совершении коррупционного или связанного с коррупцией правонарушения, а также закрепляются их права, гарантии и механизмы защиты, порядок выплаты им гонорара.

Новые парламентарии продолжили старую традицию, родоначальниками которой стали их предшественники, и пошли по пути минимизации давления на бизнес с помощью механизмов уголовного процесса. В самом начале своей деятельности они приняли закон с красноречивым названием — «О внесении изменений в Уголовный кодекс Украины и Уголовный процессуальный кодекс Украины относительно уменьшения давления на бизнес», которым из Уголовного кодекса Украины была исключена статья 205 «Фиктивное предпринимательство», а также повышен размер сумм фактического непоступления в бюджет налогов, сборов и других обязательных платежей для привлечения к уголовной ответственности по статье 212 этого кодекса. А вот от другой идеи народных депутатов Украины VIII созыва, касающейся введения в эксплуатацию с начала 2020-го института уголовных проступков, нынешние парламентарии решили отказаться. Правда, пока что не от самого концепта осуществления расследования преступлений небольшой тяжести по упрощенной процедуре в форме дознания в принципе, а только от установленного для вступления в силу соответствующих изменений дедлайна, который был пролонгирован на полгода — до 1 июля 2020-го.

Ольга КИРИЕНКО • «Юридическая практика»