Реформирование органов прокуратуры — классический этап законотворческой работы национального парламента, проводимой каждые пять лет после очередной смены власти. 2019 год в этом аспекте не стал исключением, и 17 октября 2019 года в силу вступил Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно первоочередных мер по реформе органов прокуратуры» (Закон).

Являются ли правопреемниками?

СМИ и специалисты в области права уже успели обсудить значительное количество аспектов данной реформы. В том числе много внимания было уделено процессу кадровой перезагрузки органов прокуратуры. Однако, по мнению автора статьи, некоторые процессуальные и институциональные нюансы новой реформы заслуживают отдельного внимания, публичного обсуждения и разъяснения со стороны уполномоченных органов. В частности, в данной статье речь пойдет о процессуальном и институциональном правопреемстве реформированных органов прокуратуры.

В соответствии с пунктом 3 заключительных и переходных положений Закона до дня начала работы Офиса Генерального прокурора, областных прокуратур, окружных прокуратур их полномочия осуществляют Генеральная прокуратура Украины (ГПУ), региональные прокуратуры, местные прокуратуры.

Согласно пункту 5 заключительных положений Закона Офис Генерального прокурора является правопреемником Генеральной прокуратуры Украины в межведомственных международных договорах, заключенных Генеральной прокуратурой Украины. Однако является ли Офис Генерального прокурора правопреемником Генеральной прокуратуры Украины, а областные и окружные прокуратуры — правопреемниками региональных и местных прокуратур в рамках других правоотношений, в Законе не указано. Исходя из сухого анализа текста Закона, можно сделать вывод, что правопреемства между вновь созданными и прекращающими свою деятельность прокуратурами почти не существует. И вполне возможно, что в будущем, при реализации этого Закона, мы столкнемся с большим количеством процессуальных и процедурных проблем, связанных непосредственно с отсутствием институционального и процессуального правопреемства.

В Уголовном процессуальном кодексе Украины вообще отсутствует такое понятие, как правопреемство. Указанное касается как стороны защиты, так и стороны обвинения. В уголовно-процессуальном законодательстве не предусмотрены и последствия ликвидации или реорганизации органов прокуратуры. Как показывает анализ Закона в редакции от 17 октября 2019 года, речь идет именно о преобразовании ГПУ в Офис Генерального прокурора, что прямо запрещено законодательством и приведет к нарушению прав работников органов прокуратуры и стороны защиты.

Вопрос существования правопреемства является принципиальным. При моделировании ситуации, что судом предоставлен стороне защиты доступ к материалам досудебного расследования, которые находились в соответствующем следственном отделе ГПУ, а теперь находятся в следственном отделе Офиса Генерального прокурора, возникает закономерный вопрос. Если суд обязал следователей ГПУ предоставить доступ к материалам дела, а пока следователи исполняли это решение, они уже стали работниками Офиса Генерального прокурора, должны ли они продолжать исполнять данное постановление? Как следует из текста Закона от 17 октября 2019 года — нет. Суд обязал других лиц, являющихся работниками иного органа. И сторона защиты должна снова пройти сквозь огонь и воду для того, чтобы повторно получить доступ к материалам досудебного расследования.

Полномочия и ответственность

Отдельной дискуссии также заслуживает вопрос, касающийся полномочий групп следователей и прокуроров, назначенных еще до момента фактического создания Офиса Генерального прокурора, а именно — до 2 января 2020 года. Поскольку следователи/прокуроры де-факто становятся работниками нового органа с новыми трудовыми договорами и на новых условиях, сохраняются ли их процессуальные права, которые были им предоставлены до 2 января 2020 года во время работы в несуществующем органе — Генеральной прокуратуре Украины? Данные вопросы требуют разъяснений со стороны органов законодательной власти.

Интерес представляет и вопрос о дисциплинарной ответственности работников прокуратуры, нарушивших законные права других участников процесса. Современное украинское правовое сообщество может столкнуться с определенными коллизиями в данном аспекте. В случае если следователь/прокурор совершил дисциплинарный проступок до момента преобразования органа прокуратуры, в котором он работал, то привлечь его к дисциплинарной ответственности после окончания процедуры реорганизации, несмотря на фактическое существование оснований, не представляется возможным, так как следователь/прокурор уже является работником другого органа.

Разъяснить изменения

Понимая наличие большого количества пробелов в новом законодательстве о прокуратуре и учитывая тот факт, что реформа сейчас находится на начальном этапе, полагаю, что существует необходимость консолидации правового сообщества с целью обращения к законодателю для разъяснения принятых изменений. В противном случае в дальнейшем нас ждет правовая неопределенность на всех этапах реформирования органов прокуратуры.

В первую очередь разъяснения требуют следующие вопросы:

— о дисциплинарной ответственности прокуроров в связи с их подчинением вновь созданным органам прокуратуры;

— об исполнении обязательств, возложенных на следователей/прокуроров, до момента преобразования органов прокуратуры;

— о процессуальном правопреемстве назначенных до соответствующей реформы работников вновь созданных органов прокуратуры.

МАТВИЕНКО Александр — юрист, помощник адвоката Sayenko Kharenko, г. Киев

МНЕНИЯ

Процедура — с нарушениями

Тимур ЖИГАЛЬЦЕВ, адвокат АО «Могильницкий и Партнеры»

Необходимо отметить, что одним из ключевых новшеств этого Закона является создание в Офисе Генерального прокурора и областных прокуратурах кадровых комиссий, которые формируются Генеральным прокурором.

Цель этих изменений заключается в том, чтобы усилить роль Генерального прокурора в вопросах набора кадров в органы прокуратуры, привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности, а также их увольнения.

Сама идея переаттестации сотрудников органов прокуратуры и сосредоточения полномочий в кадровых вопросах у Генерального прокурора является позитивной. Но процедура реализации этих нововведений проведена с грубыми нарушениями трудовых прав сотрудников. К примеру, положения о том, что с момента вступления этого Закона в силу все прокуроры считаются предупрежденными о возможном будущем увольнении, вообще можно назвать нонсенсом.

И результат таких грубых нарушений уже есть — это огромное количество исков бывших прокуроров о восстановлении в должности. Вероятность удовлетворения таких исков достаточно велика. Это приведет не только к восстановлению в должности, но и к компенсации прокурорам среднего заработка за время вынужденного прогула за счет государственного бюджета.

Защитить Закон

Игорь ДЕРКАЧ, адвокат ЮК «АМБЕР»

В то время когда правоохранительной системе не хватает координации, нет действенных механизмов надзора за органами досудебного расследования, принимается закон, направленный лишь на замену людей. Этот Закон не привел функции прокуратуры в соответствие с требованиями Конституции Украины (исключено лишь досудебное расследование). Спорно, по моему субъективному мнению, с нарушениями законов и конвенций прошла процедура аттестации. Точку в этом вопросе должны поставить суды, поскольку более 70 % приказов об увольнении прокуроров на данный момент обжалованы.

История развития правоохранительных органов Украины говорит, что любая реформа, которая связана с заменой людей, а не механизмов и способов борьбы с преступностью, в конечном итоге заканчивается установлением «ручного» контроля над правоохранительным органом с подчинением одному человеку, а не законодательству. Система привлечения к ответственности прокуроров — тому подтверждение.

О нежелании проводить реальные реформы говорит и тот факт, что за время работы нового Генерального прокурора ни один приказ по основным направлениям деятельности не изменен.

В конечном итоге, очень хочется ошибиться по поводу реформы органов прокуратуры. Надеюсь, что прокуратура станет органом, способным защитить закон и направить всю правоохранительную систему на достижение справедливости.