В связи со вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства Украины от 6 июля 2005 года (КАС), предоставлением с 1 января 2006 года штрафным санкциям за невыполнение 4 % норматива трудоустройства инвалидов статуса административно-хозяйственной санкции и решением Верховного Суда Украины (ВСУ) споры относительно взыскания штрафных санкций, предусмотренных Законом Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов на Украине», рассматриваются Высшим административным судом Украины (ВАСУ) или хозяйственными судами по правилам КАС до создания соответствующих административных судов.

Рассматривая дела о взыскании штрафных санкций, предусмотренных вышеуказанным Законом, ВСУ в постановлении № 3-387к06 от 21 февраля 2006 года указал:

«Рассматривая кассационную жалобу отделения на постановление апелляционного хозяйственного суда по сути, Высший хозяйственный суд Украины (ВХСУ) пришел к ошибочному выводу, что кассационный пересмотр по данному делу должен осуществляться именно им и по правилам Хозяйственного процессуального кодекса Украины, поскольку по своему правовому смыслу этот спор не является хозяйственным и, соответственно, не подведомствен хозяйственным судам Украины.

Пунктом 4 части 1 статьи 17 КАС предусмотрено, что компетенция административных судов распространяется на споры по обращениям субъекта властных полномочий в случаях, установленных законом.

Указанное положение содержит два критерия, по которым спор можно отнести к категории административных. Во-первых, иск в суд должен быть предъявлен субъектом властных полномочий, а во-вторых, лишь в случае, установленном законом.

Определение субъекта властных полномочий дается в пункте 7 статьи 3 КАС. В соответствии с данной нормой это орган государственной власти, орган местного само­управления, их должностное или служебное лицо, иной субъект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий.

Как отмечается в статье 8 Закона Украины «Об основах социальной защищеннос­ти инвалидов на Украине», государственное управление в области обеспечения социальной защищенности инвалидов осуществляется центральным органом исполнительной власти по вопросам труда и социальной политики, Министерством здравоохранения Украины и органами местного самоуправления.

Специальным уполномоченным цент­ральным органом исполнительной власти в сфере труда и социальной политики, согласно пункту 1 Положения о Министерстве труда и социальной политики Украины, утвержденного Указом Президента Украины № 1035/2000 от 30 августа 2000 года (хотя ныне уже существует аналогичное положение, утвержденное постановлением КМУ № 1543 от 2 ноября 2006 года), является Министерство труда и социальной политики Украины (Минтруда).

В соответствии с пунктом 1 Положения о Фонде социальной защиты инвалидов, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины № 1434 от 26 сентября 2002 года, (Положение о Фонде) Фонд социальной защиты инвалидов является правительственным органом государственного управления, который действует в составе Минтруда и подчиняется ему.

Согласно пункту 9 Положения о Фонде, для реализации возложенных на него задач по согласованию с Минтруда образовываются территориальные отделения Фонда.

Согласно подпункту 3 пункта 4 Положения о Фонде, он в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет контроль за выполнением предприятиями норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов и оплатой ими административно-хозяйственных санкций и пени.

Из приведенного следует, что отделение, обращаясь в суд с иском о взыскании задолженности по уплате штрафных санкций за несоблюдение законодательно установленного норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов, действовало как орган государственной власти при осуществлении им властных управлен­ческих функций и, соответственно, как субъект властных полномочий.

По смыслу статьи 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов на Украине», именно Фонду социальной защиты инвалидов предоставлено право на взыскание санкций за несоблюдение законодательно установленного норматива рабочих мест для обеспечения трудо­устройства инвалидов.

Следовательно, согласно пункту 4 час­ти 1 статьи 17 КАС, споры по обращениям отделений Фонда социальной защиты инвалидов о взыскании указанных санкций подведомственны административным судам.

Казалось бы, после принятия ВСУ такого решения вопрос подведомственности споров при участии Фонда социальной защиты инвалидов был решен раз и навсегда, но, как свидетельствует судебная практика, это не совсем так.

Определением ВАСУ от 19 июля 2006 года судья отказала в открытии кассационного производства по кассационной жалобе Фонда в связи с тем, что в данном деле (взыскание штрафных санкций) возник хозяйственный спор, рассмотрение которого не относится к компетенции административных судов, следовательно, спор подведомствен хозяйственным судам.

В мотивировочной части решения суд указал следующее.

«Согласно части 2 статьи 4 КАС, юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 КАС компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности.

Частями 3, 4 статьи 50 КАС установлено, что ответчиком в административном деле является субъект властных полномочий, если иное не установлено КАС. Юридические лица, которые не являются субъектами властных полномочий, могут быть ответчиками лишь по административному иску субъекта властных полномочий в установленных случаях.

Частью 1 статьи 50 КАС установлен перечень исков, по которым юридические лица, не являющиеся субъектами властных полномочий, могут быть ответчиками в делах по искам субъектов властных полномочий, на данный момент являющийся исчерпывающим, поскольку действующим законодательством не предусмотрены другие случаи подачи субъектами властных полномочий административных исков к субъектам хозяйствования. Общество с ограниченной ответственностью… не является субъектом властных полномочий».

Другим определением ВАСУ от 18 октября 2006 года открытое кассационное производство по кассационной жалобе предприятия к Фонду (относительно возвращения средств из Государственного бюджета) закрывается, и дело направляется на рассмотрение ВХСУ.

Мотивируя свое решение, ВАСУ указал (коллегия судей из пяти человек), что:

«В соответствии с частью 2 статьи 2 КАС в административные суды могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда относительно таких решений, действий или бездеятельности Конституцией Украины или законами Украины установлен другой порядок судебного производства.

Согласно части 2 статьи 4 КАС, юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 КАС компетенция административных судов распространяется на споры физических и юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездеятельности.

Из материалов дела усматривается, что ОАО… обратилось в суд с иском к Фонду о возвращении безосновательно полученных средств, что не относится к вопросам подведомственности административным судам».

Подытоживая изложенное, можно сделать вывод, что все судебные решения (ВСУ, ВХСУ, ВАСУ) объединяет лишь статья 17 КАС, которую вместе с другими статьями этого Кодекса каждый суд толкует по-своему.

По моему мнению, судебные дела с учас­тием Фонда социальной защиты инвалидов (Фонд) все-таки подведомственны административному суду. Подтверждением этого могут служить следующие доказательства.

Учитывая то, что в хозяйственных судах в настоящее время, как правило, рассматриваются споры по гражданско-правовым и хозяйственно-правовым отношениям, споры о взыскании штрафных санкций Фондом вряд ли можно отнести к перечисленным правоотношениям.

Следует отметить, что отношения, которые регулируются Законом Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов на Украине» от 21 марта 1991 года, по своей правовой природе не являются гражданско-правовыми, поэтому нормы Гражданского кодекса Украины (ГК) на указанные правоотношения не распространяются. Подтверждением этого является пункт 2 статьи 1 ГК.

Такое мнение отделения Фонда полностью совпадает с мнением ВХСУ, а именно с позицией, изложенной в письме ВХСУ № 05-3/1272 от 8 ноября 2002 года, в котором указано, что отношения, регулируемые Законом Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов на Украине», по своей правовой природе не являются гражданско-правовыми, поэтому действие ГК на них не распространяется.

На правовые отношения относительно взыскания сумм штрафных санкций в Государственный бюджет они также не распространяются.

В статье 4 Хозяйственного кодекса Украины (ХК) «Размежевание отношений в сфере хозяйствования с другими видами отношений» отмечается, что не являются предметом регулирования этого Кодекса административные и другие отношения управления с участием субъектов хозяйствования, в которых орган государственной власти или местного самоуправления не является субъектом, наделенным хозяйственной компетенцией, и непосредственно не осуществляет организационно-хозяйственные полномочия относительно субъекта хозяйствования.

Отделение Фонда хотя и является органом государственной власти, но хозяйственной компетенцией не наделено. Поэтому правоотношения относительно контроля за выполнением 4 %‑ного норматива создания рабочих мест для трудоустройства инвалидов (административные отношения) не являются предметом регулирования ХК.

Также нужно обратить внимание на то, что трудоустройство инвалидов не относится к хозяйственной деятельности предприятия в понимании статьи 3 ХК. То есть создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов (или непосредственное их трудоустройство) не является деятельностью в сфере общественного производства, направленной на изготовление и реализацию продукции, выполнение работ или предоставление услуг стоимостного характера, которые имеют ценовую определенность.

Кстати, следует отметить то, что еще до 23 октября 2006 года ВХСУ продолжал направлять дела с участием Фонда по подведомственности в ВАСУ. Но не только вопрос подведомственности беспокоит в настоящее время Фонд и предприятия Украины. Вопрос судебной практики и сроков рассмот­рения судебных дел очень актуален.

К сожалению, рассмотрение дел судьями ВАСУ очень отличается (хотя и по объективным причинам) от рассмотрения дел в ВХСУ качеством и временем рассмотрения. Еще с января 2006 года не открыты кассационные производства по сотням жалоб как Фонда, так и предприятий, в том числе и по делам, которые были направлены в административный суд из ВХСУ и ВСУ.

Понятно, что становление административного суда, хозяйственные проблемы, проблемы с кадрами, наличием переданных в суд десятков тысяч судебных дел не содействуют оперативному рассмотрению дел, но отрицательные последствия для государства оказываются существенными.

Во-первых, суммы нерассмотренных дел с участием Фонда составляют десятки миллионов гривен, а это платежи в Государственный бюджет. Во-вторых, отсутствие судебной практики приводит к тому, что значительно увеличивается количество жалоб предприятий в апелляционную и кассационную инстанции в надежде не уплачивать штрафные санкции в Государственный бюджет. В-третьих, существенно усложняется рассмотрение судебных дел в первой инстанции потому, что стороны продолжают ломать копья по тем вопросам, которые не имеют существенного значения по делу, а судьи вынуждены вести правовые баталии для разработки единого согласованного мнения по спорным вопросам.

Подытоживая сказанное, остается лишь сказать, что все пройдет и Судебная палата по административным делам ВСУ придет к общему мнению с Судебной палатой по хозяйственным делам ВСУ относительно подведомственности споров при участии Фонда, ВАСУ разработает под своей редакцией рекомендации о некоторых вопросах практики применения судами законодательства о трудоустройстве инвалидов (как это, кстати, делал ВХСУ, но последний проект редакции, к сожалению, так и не был принят на президиуме ВХСУ), заработают все судебные звенья административных судов, и дела будут рассматриваться своевременно и в соответствии с нормами действующего законодательства Украины.

ФЕДОРЕНКО Олег — магистр государственного управления, главный специалист юридической службы Луганского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов, г. Луганск