Лоббизм — тема щекотливая. Особенно если дело касается таких сфер общественной жизни, как государственно-частное партнерство. Существует ряд противоречивых мнений относительно необходимости законодательного урегулирования лоббизма. Оппоненты такого урегулирования склонны опасаться легализации коррупции под прикрытием красивого термина либо же представления и защиты государством интересов только самых состоятельных лиц. Те же, кто отстаивает идею необходимости государственного признания лоббистской деятельности, твердят о том, что без законодательной регламентации лоббизм все равно существует и оказывает влияние на жизнь той или иной страны, только скрыто, в тени. Решения в пользу ключевых групп так или иначе принимаются, а без формализации их лоббистской деятельности общество лишается возможности проследить, кто продвигает те или иные решения и в чьих интересах, твердят сторонники регламентации лоббизма.

Четыре подхода

Как бы там ни было, в Украине сегодня лоббизм формально не урегулирован, хотя де-факто существует. Попытки его легализации осуществляются уже более 20 лет. Принятое еще в 1999 году постановление Верховной Рады Украины «О Государственной программе развития законодательства Украины до 2002 года» уже содержало пункт о необходимости принятия закона о лоббистской деятельности. В настоящее время в Верховной Раде Украины зарегистрированы четыре законопроекта, касающихся государственного урегулирования лоббизма, а именно:

1) проект Закона «О государственной регистрации субъектов лоббирования и осуществлении лоббирования в Украине» № 3059 от 11 февраля 2020 года (инициаторы — народные депутаты Украины Юлия Тимошенко и Сергей Власенко);

2) проект Закона «О лоббизме» № 3059-1 от 28 февраля 2020 года (инициаторы — народные депутаты Украины Александр Дубинский и Ольга Василевская-Смаглюк);

3) проект Закона «О правовом и прозрачном регулировании деятельности по лоббированию» № 3059-2 от 2 марта 2020 года (проект № 3059-2) (инициаторы — народные депутаты Украины Александр Качура, Елена Мошенец, Андрей Клочко, Александр Мариковский и другие);

4) проект Закона «О лоббистской деятельности» № 3059-3 от 3 марта 2020 года (инициаторы — народные депутаты Украины Денис Монастырский и Павел Фролов).

Несмотря на различия в подходах, принятие любого из вышеуказанных законопроектов окажет значительное влияние на жизнь общества, а в особенности на те сферы, которые связаны с большим оборотом денежных средств и других ресурсов. Государственно-частное партнерство — одна из таких сфер. Какие же перспективы для государственно-частного партнерства несет законодательное урегулирование лоббизма в Украине? Предоставит ли законодатель правовую защиту от лазеек для коррупционеров? Предлагаем анализ наиболее перспективного с точки зрения возможности принятия законопроекта «О правовом и прозрачном регулировании деятельности по лоббированию» № 3059-2 от 2 марта 2020 года от представителей депутатской фракции «Слуга народа».

Основные идеи

Проект предусматривает ряд позитивных нововведений, которые позволят, с одной стороны, вывести лоббизм в сфере государственно-частного партнерства из тени, а с другой — предоставить лоббистам легальную возможность для продвижения интересов заказчиков их услуг. Наиболее важным является определение ключевых понятий, таких как «лоббистская деятельность», «заказчик» и «лоббист», а также создание общедоступного Единого реестра субъектов лоббирования, в котором предлагается разместить наиболее важные данные о лоббистах: ФИО (наименование для юридических лиц), адрес, контактный номер, страну регистрации или место проживания, сведения о конечных бенефициарах юридического лица — лоббиста, а также детальные данные по каждому договору о предоставлении лоббистских услуг (сведения о заказчике, в том числе имя или наименование, адрес, данные об основном виде деятельности и руководителе, перечень участников юридического лица; предмет лоббирования (то есть какие конкретно решения государственных органов предлагается «продвинуть»); сферы интересов заказчика; смету услуг). Не менее существенным является определение форм деятельности, которые входят в понятие лоббизма, деятельности, которая лоббизмом не является, а также запрещенных форм осуществления лоббирования (финансирование избирательных кампаний, подкуп, организация пропагандистских кампаний, наносящих вред чести и достоинству субъектов государственных полномочий, и прочее).

С точки зрения влияния на государственно-частное партнерство наиболее неоднозначным аспектом в проекте № 3059-2 является сфера деятельности потенциальных лоббистов. Общая линия проекта № 3059-2 свидетельствует о том, что влияние лоббистов должно быть направлено на разработку, принятие, изменение или отмену нормативно-правовых актов.

 В то же время, кроме указанных актов, государственные органы могут принимать и другие виды решений, которые не являются нормативно-правовыми, но тем не менее существенным образом влияют на жизнь общества. Это так называемые правоприменительные акты, которые принимаются во исполнение нормативно-правовых актов (в том числе законов). Множество решений органов государственной власти в сфере государственно-частного партнерства являются именно правоприменительными. К примеру, ключевые в этой сфере решения о целесообразности или нецелесообразности осуществления государственно-частного партнерства, которые принимаются ответственным государственным органом по факту рассмотрения предложения (концепции и/или технико-экономического обоснования), являются правоприменительными, а не нормативно-правовыми актами.

Альтернативы

В этом плане более проработанным является законопроект «О государственной регистрации субъектов лоббирования и осуществлении лоббирования в Украине» № 3059 от 11 февраля 2020 года. Лоббистское воздействие определяется там как «любое устное или письменное сообщение охваченному лицу, адресованное от имени клиента субъектом лоббирования относительно […] необходимости разработки, изменения или принятия нормативно-правового акта, организационно-распорядительного акта». В то же время в Правилах организации делопроизводства и архивного хранения документов в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденных приказом Министерства юстиции Украины № 1000/5 от 18 июня 2015 года, указано, что «организационно-распорядительная документация делится на: […] распорядительную, фиксирующую решение нормативно-правового или организационно-распорядительного характера по основным вопросам деятельности учреждения, административно-хозяйственным или кадровым (личного состава) вопросам (постановления, решения, приказы, распоряжения)». Указанное определение предоставляет больше возможностей для потенциальных лоббистов в сфере государственно-частного партнерства, в частности инициировать и сопровождать принятие решений государственными органами, которые могут позитивным образом повлиять на развитие инфраструктуры Украины посредством сотрудничества государства и частных инвесторов.

Несмотря на указанные недоработки, все же проект № 3059-2 предоставляет потенциальным заказчикам и их лоббистам ряд привилегий, которые позволят активно продвигать те или иные позитивные для Украины решения в виде нормативно-правовых актов. К таким привилегиям, среди прочих, относятся:

1) по сути, обязанность государственных органов взаимодействовать с лоббистами;

2) право лоббистов встречаться с представителями власти по вопросам, которые являются предметом лоббирования;

3) право лоббистов получать от субъектов властных полномочий проекты нормативно-правовых актов, все материалы к таким проектам, материалы официальных слушаний, заседаний, повестку дня и другую информацию, связанную с предметом лоббирования;

4) право лоббиста участвовать в обсуждении проектов актов, поправок и предложений к ним на заседаниях постоянных комиссий местных советов, комитетов Верховной Рады Украины, правительственных комитетов, заседаниях рабочих групп и комиссий, образованных с целью обсуждения вопроса, по которому осуществляется лоббирование;

5) право лоббиста получать от органов государственной власти и местного самоуправления письменные ответы по внесенным предложениям.

Указанные преимущества, даже в случае отсутствия возможности лоббировать принятие правоприменительных актов в сфере государственно-частного партнерства, позволяют «продвинуть» принятие ряда необходимых, но до сих пор не принятых нормативно-правовых актов. К таким относятся, к примеру, потенциальные акты Кабинета Министров Украины, призванные в соответствии с Законом Украины «О концессии» урегулировать порядок функционирования, случаи использования электронной торговой системы (ЭТС) для проведения концессионных конкурсов, порядок проведения концессионного конкурса и конкурентного диалога в ЭТС и прочие вопросы функционирование ЭТС в сфере концессионных договоров.

Таким образом, проект № 3059-2 представляется неплохим эскизом будущего Закона Украины «О правовом и прозрачном регулировании деятельности по лоббированию». Им предусмотрен ряд позитивных нововведений, призванных урегулировать лоббизм в Украине. Тем не менее доработки требует аспект предмета лоббирования, а также сфер деятельности лоббистов, а именно предоставление возможности лоббировать не только разработку, принятие, изменение или отмену нормативно-правовых актов, но и актов правоприменительного характера.

ТЮРИН Сергей ― управляющий партнер INSTATE GROUP, г. Киев