Необходимость урегулирования лоббистской деятельности в Украине практически не подвергается сомнению, что подтверждается высокой активностью парламентариев по внесению на рассмотрение Верховной Рады Украины соответствующих инициатив. Следом за законопроектом № 3059 «О государственной регистрации субъектов лоббирования и осуществлении лоббирования в Украине», поданным народными депутатами Украины Юлией Тимошенко и Сергеем Власенко (см. «Юридическую практику» № 9 (1158) от 3 марта 2020 года), в парламенте зарегистрированы еще три проекта законов: «О лоббировании» (рег. № 3059-1, инициаторы — Александр Дубинский и Ольга Василевская-Смаглюк), «О правовом и прозрачном регулировании деятельности по лоббированию» (рег. № 3059-2, инициаторы — группа народных депутатов из фракции «Слуга народа» во главе с Александром Качурой), «О лоббистской деятельности» (рег. № 3059-3, инициаторы — Денис Монастырский и Павел Фролов). Отметим, что все альтернативные законопроекты поданы представителями одной фракции.

Концептуально все четыре законодательные инициативы направлены на урегулирование лоббистской деятельности в Украине. Вместе с тем они отличаются нюансами определения лоббизма и решений, которые могут быть пролоббированы (предмет лоббирования), регулированием прав и обязанностей вовлеченных субъектов, предложениями по урегулированию вопросов самоуправления лоббистов. По-разному инициаторы законопроектов подходят и к вопросам установления ответственности за нарушения в сфере лоббирования.

Предмет лоббирования

Так, предмет лоббирования авторы законопроекта № 3059-1 определяют как любые решение, в том числе нормативно-правовые акты или правовые акты индивидуального действия, включая их проекты, субъектов властных полномочий (органов государственной власти Украины, органов местного самоуправления Украины, других субъектов властных полномочий).

В законопроекте № 3059-2 предмет лоббирования предлагается ограничить законами и другими нормативно-правовыми актами Верховной Рады Украины, актами органов государственной власти и органов местного самоуправления, других субъектов властных полномочий Украины. Что интересно и логично: предметом лоббирования может быть и решение воздержаться от разработки и принятия того или иного акта.

Инициаторы законопроекта № 3059-3 достаточно лаконичны: «Предмет лоббирования — решение, другое средство реагирования или нормативно-правовой акт (включая проект) объекта лоббирования, в отношении которого ведется лоббирование».

Напомним: в основном законопроекте № 3059 к сфере санкционированного лоббирования предлагается отнести вопросы, касающиеся необходимости разработки, изменения или принятия нормативно-правового акта, организационно-распорядительного акта, разработки и выполнения государственных программ, государственной политики (в частности, относительно необходимости обсуждения, предоставления или управления государственными контрактами, займами, дотациями, разрешениями или лицензиями), а также вопросы назначения лица на должность, назначение или утверждение на которую осуществляется по решению Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Указом Президента Украины.

Субъекты и методы

Согласно законопроекту № 3059-1 к лоббистской деятельности предлагается отнести посредническую деятельность профессиональных субъектов лоббизма между группами интересов (заказчиками лоббистских услуг или их выгодоприобретателями) и субъектами властных полномочий с целью влияния не запрещенными законом методами на их деятельность, которая осуществляется как отдельный вид предпринимательской деятельности, или деятельность других субъектов лоббизма с целью влияния не запрещенными законом методами на деятельность субъектов властных полномочий в собственных интересах. При этом в качестве лоббистов рассматриваются не только профессиональные субъекты, для которых лоббизм является единственным видом предпринимательской деятельности и которые непосредственно обеспечивают предоставление лоббистских услуг посредством участия в лоббистских контактах, но и сотрудники внутренних структурных подразделений юридических лиц с годовым оборотом более 1 млрд грн по данным последней годовой финансовой отчетности, субъектов естественных монополий и субъектов хозяйствования на смежных рынках, к должностным обязанностям которых относится взаимодействие с субъектами властных полномочий.

«Прозрачность и открытость лоббирования» предлагается обеспечивать путем предоставления отчетности и обнародования информации о лоббировании в соответствующем государственном реестре (в том числе сведений о заказчиках и бенефициарах, предмете лоббирования, стоимости и результате лоббирования).

Законопроект № 3059-1 содержит достаточно обширный перечень ограничений при осуществлении лоббистской деятельности в отношении как субъектов лоббирования, так и субъектов властных полномочий, на которых направлено лоббистское влияние. При этом особые ограничения в выборе методов лоббирования не установлены. Непосредственно в законопроекте № 3059-1 упоминаются такие методы, как коммуникация, в том числе в форме персонального непубличного контакта с объектом лоббизма с целью лоббирования (лоббистский контакт), деятельность по организации коммуникаций с целью лоббирования (лоббистских контактов); предоставление объектам лоббизма информации, документов и проектов законов, подзаконных нормативно-правовых актов, правовых актов индивидуального действия, являющихся предметом лоббирования; участие в рабочих группах, заседаниях и т.д. субъектов властных полномочий при обсуждении вопросов, являющихся предметом лоббирования; экспертиза проектов законов, проектов подзаконных нормативно-правовых актов, проектов правовых актов индивидуального действия, подготовка которых осуществляется субъектами властных полномочий и является предметом лоббирования, подготовка альтернативных проектов этих документов; организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных проектов решений субъектов властных полномочий; подготовка, организация, координация, проведение заказных публичных акций, поощрение участия в них.

Инициаторы законопроекта № 3059-2 определяют лоббирование как профессиональную деятельность субъекта лоббирования в интересах заказчика услуг по лоббированию, которая направлена на поддержку разработки проектов, принятия, изменения или отмены законов, решений, других нормативно-правовых актов или воздержание от таких действий органами государственной власти и местного самоуправления, другими субъектами властных полномочий в Украине, их должностными и служебными лицами, а также депутатами всех уровней. Что интересно: обязательным условием получения статуса лоббиста предлагается установить не просто регистрацию соответствующего лица в реестре, а принятие им присяги.

Законопроект № 3059-2, помимо урегулирования вопроса разрешенных механизмов лоббирования, содержит и перечень форм, в которых осуществление лоббирования запрещено. К таким, в частности, относятся: организация пропагандистских кампаний, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию субъектов властных полномочий (объектов лоббирования); подкуп или попытки подкупа объектов лоббирования, внесение средств в пользу политических партий, общественных объединений, благотворительных организаций, членом которых является должностное или служебное лицо, в отношении которого осуществляется лоббирование; финансирование (в том числе внесение средств на соответствующие счета) избирательных кампаний кандидатов на любые выборные должности; распространение заведомо ложной информации о продвигаемом вопросе, факт недостоверности которой установлен судом; а также принятие правовых актов индивидуального действия (актов применения права).

В законопроекте № 3059-3 наряду с лоббированием как отдельным видом деятельности содержится и определение субъекта самолоббирования — это зарегистрированное в соответствующем государственном реестре юридическое лицо, которое имеет право проводить лоббирование только относительно своей деятельности или своих товаров (услуг). Обязательным требованием к такому юрлицу является размещение его ценных бумаг на международной бирже, входящей в состав Международной федерации бирж.

Законопроект № 3059-3 детально регламентирует как требования к субъектам лоббирования и их деятельность, так и механизмы отчетности, контроля, применения штрафных санкций и других взысканий.

Ответственность в сфере лоббирования

Отличаются подходы субъектов законодательной инициативы и к вопросам установления ответственности в сфере осуществления лоббистской деятельности. Так, законопроект № 3059 предусматривает механизмы контроля и устанавливает ответственность субъектов лоббирования за предоставление недостоверных сведений (или непредоставление информации в целом), вплоть до уголовной. Но при этом в данном законопроекте не урегулирован вопрос применения санкций за осуществление лоббистской деятельности без регистрации как субъекта лоббирования.

Авторы законопроекта № 3059-3 предлагают дополнить Уголовный кодекс (УК) Украины новой статьей 202¹ «Нарушение порядка занятия лоббистской деятельностью», установив тем самым ответственность как за осуществление лоббистской деятельности без государственной регистрации, если законом предусмотрено осуществление такой деятельности после государственной регистрации, так и за осуществление соответствующего вида хозяйственной деятельности с нарушением условий государственной регистрации или внесение в документы, которые в соответствии с законом подаются для проведения государственной регистрации с целью осуществления лоббистской деятельности, заведомо ложных сведений, а также за умышленное предоставление для проведения такой регистрации документов, содержащих заведомо ложные сведения, или внесение при осуществлении лоббистской деятельности в отчетность заведомо неполных или недостоверных сведений.

Законопроектом № 3059-2 предусматривается установление как административной, так и уголовной ответственности лоббистов и объектов лоббирования. В частности, УК Украины предлагается дополнить сразу тремя статьями: «Нарушение законодательства о лоббировании», «Нарушение порядка осуществления лоббирования» (осуществление лоббистской деятельности без регистрации в качестве субъекта лоббирования), «Злоупотребление полномочиями субъекта лоббирования».

Как следует из текста законопроекта № 3059-1, уголовную ответственность предлагается установить только за осуществление лоббирования без регистрации, а за нарушения зарегистрированных субъектов или объектов лоббирования — наказывать согласно нормам Кодекса Украины об административных правонарушениях.

Самоуправление

Наряду с государственным регулированием лоббистской деятельности в законопроекте № 3059-1 предусмотрено создание саморегулируемой организации лоббистов — Ассоциации лоббистов Украины, а также регламентирован порядок созыва и полномочия съезда лоббистов Украины, Совета лоббистов Украины. Допускается создание других объединений лоббистов и субъектов лоббирования.

Вопросы профессионального самоуправления регулирует и законопроект № 3059-2. Высшим органом самоуправления, согласно этому документу, определяется съезд субъектов лоббирования Украины, в период между съездами предусмотрено функционирование Совета субъектов лоббирования Украины, а дисциплинарные вопросы предложено отнести к компетенции Квалификационно-дисциплинарной комиссии субъектов лоббирования Украины.

Алексей НАСАДЮК • «Юридическая практика»