В экспертном споре рождалась истина реформы сферы правосудия, как на конституционном и процессуальном ее этапах, так и на нынешней стадии усовершенствования законодательного регулирования ее смежного правового института — адвокатуры. В середине февраля с.г. состоялось несколько заседаний Совета по вопросам судебной реформы в расширенном формате (с участием представителей Национальной ассоциации адвокатов Украины (НААУ), адвокатского сообщества и других экспертов), посвященных разработке проекта новой редакции Закона Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». В числе самых дискуссионных оказались вопросы, касающиеся системы органов адвокатского самоуправления, порядка их формирования и полномочий, оптимальное решение которых искали в течение трех заседаний.

 

Запас срочности

В отдельных вопросах этого блока удалось достичь консенсуса. Например, относительно срока пребывания на руководящих должностях в адвокатском самоуправлении. Речь идет прежде всего о должностях председателей НААУ, Совета адвокатов Украины, советов адвокатов регионов, Высшей и региональных КДКА и их заместителей. Экспертной группой, разработавшей проект закона, была предложена формула, используемая общественными организациями, в частности Ассоциацией юристов Украины, «два по два». Иными словами, адвокат может быть избран на такие позиции сроком на два года, но не может их занимать более чем два срока подряд.

НААУ предложила свое видение: установить каденцию в четыре года без ограничения сроков избрания на местах, чтобы обеспечить стабильную работу. Аргументы сводились к тому, что за два года сложно реализовать проекты, а что касается регионов, то в некоторых самих адвокатов мало (несколько сотен), а активистов, желающих тратить свое время на работу в органах самоуправления, еще меньше. Тем более что должности выборные, и раз адвокатура доверяет, то почему государство должно устанавливать ограничения? В конечном итоге это может привести к тому, что один срок должность будет занимать номинальный председатель. В этом контексте в ходе обсуждения поднимался вопрос меры, в которой государство может регулировать этот аспект деятельности органов адвокатского самоуправления. С одной стороны, адвокатское самоуправление — это неправительственная организация, поэтому законодатель может лишь обозначить определенный срок полномочий ее представителей и не имеет права вмешиваться во внутренние вопросы деятельности, устанавливая дополнительные лимиты по количеству каденций. Контраргументом стала апелляция к статусу адвокатуры в обществе, ее миссии и особой роли: адвокатура — смежный правовой институт правосудия, и ее органы самоуправления, в компетенцию которых входят функции по определению доступа к профессии адвоката, проведению квалификационных экзаменов и установлению ответственности адвокатов, включая аннуляцию свидетельств, нуждаются в четкой законодательной регламентации, которая не должна расцениваться как вмешательство со стороны государства.

После продолжительных дискуссий заместителем Главы Администрации Президента, координатором Совета по вопросам судебной реформы Алексеем Филатовым был предложен компромиссный вариант: продлить каденцию представителей органов адвокатского самоуправления в пределах «разумных сроков» — до трех лет с сохранением ограничения на избрание более чем на два срока подряд.

 

Частота эксперимента

Вопрос периодичности проведения съездов адвокатов Украины также вызвал полемику. Рабочая группа остановилась на том, чтобы созывать высший орган адвокатского самоуправления ежегодно, а НААУ предлагала сохранить действующую норму — один раз в три года. Ключевым аргументом в пользу предложения НААУ было то, что проведение съезда — очень затратное мероприятие (в среднем цена вопроса составляет порядка 1,5 млн грн), кроме того, при такой частой периодичности проведения съездов профессиональное сообщество будет сконцентрировано не на укреплении институциональной состоятельности адвокатуры, а на организации и проведении съездов.

Риторика сторонников идеи более частого созыва съезда адвокатов была следующей. Проведение главного адвокатского форума — удовольствие не из дешевых, но перерыв в три года слишком длительный, если учитывать необходимость решения текущих кадровых задач. Например, раз в четыре года адвокатское сообщество должно делегировать по два своих представителя в составы Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС) и Высшего совета правосудия (ВСП). Кроме того, адвокатское сообщество принимает участие в формировании Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (КДКП), назначая раз в три года в ее состав одного своего представителя. Причем срок полномочий членов всех трех указанных органов ограничивается одной каденцией: четырьмя годами для представителей ВККС и ВСП и тремя — для члена КДКП. Поскольку сроки полномочий и временные периоды формирования этих органов различны, синхронизировать все указанные кадровые процедуры в рамках одного съезда адвокатов не удастся.

Обсуждались и другие альтернативные предложения. Скажем, предусмотреть, что очередной съезд адвокатов проводится не реже одного раза в два года, при этом понизить порог для созыва внеочередного форума по требованию советов адвокатов регионов (с одной третьей до одной пятой от общего числа советов). Но и в такой формуле были изъяны, основной из них заключается в том, что такая частота проведения съезда адвокатов диссонирует с ранее согласованным трехлетним сроком пребывания на руководящих должностях в органах адвокатского самоуправления. Вместе с тем высказывались опасения, что новая методика периодичности проведения съезда адвокатов разбалансирует текст подготовленного законопроекта и потребует концептуального переосмысления его отдельных положений. В этом вопросе компромисс так и не был найден. За основу взяли рабочую версию — «созывать высший орган адвокатского самоуправления ежегодно» с поправкой на возможность вернуться к этому вопросу на финальной стадии экспертного обсуждения проекта уже внутри Совета.

Нельзя исключать, что в ходе доработки проекта могут появиться новые варианты. Таким может быть, например, использование механизмов электронного голосования, как предлагается в электронной петиции к Президенту Украины, зарегистрированной 15 февраля 2018 года. Автор петиции — адвокат Сергей Комиссар. Предложение, согласно тексту петиции, состоит в том, чтобы использовать для организации голосования официальные электронные адреса адвокатов, зарегистрированные в единой электронной судебной системе для реализации своих полномочий как представителей интересов или защитников. Таким образом, автор полагает, что для принятия какого-либо решения по вопросам адвокатского самоуправления не составит труда поставить вопрос на обсуждение и голосование в формате онлайн, предоставив адвокатурам срок до трех дней для принятия решения. С учетом развития цифровых технологий и их внедрения даже в такие консервативные системы, как правосудие, идея проведения адвокатских съездов онлайн может быть жизнеспособной.

 

Системные решения

Еще один важный вопрос, пожалуй, наиболее дискуссионный и принципиальный, — система органов адвокатского самоуправления. По предложению рабочей группы она должна полностью измениться: в каждом регионе будет создана своя палата адвокатов как юридическое лицо, объединяющее адвокатов конкретного региона, а уже такие региональные палаты станут коллективными членами НААУ. При этом региональные советы, а также квалификационные и дисциплинарные комиссии адвокатов регионов не получат статуса юридического лица, а составят систему органов, через которые действует палата адвокатов региона.

Иными словами, НААУ останется общенациональной ассоциацией, но объединять планируется не адвокатов индивидуально, а региональные палаты адвокатов регионов. Съезд адвокатов Украины будет высшим органом адвокатского самоуправления (читай — НААУ), а Совет адвокатов Украины — исполнительным органом НААУ. Также на национальном уровне в составе НААУ должны работать две высшие комиссии: квалификационная и дисциплинарная (разделение функций допуска к профессии и привлечения адвокатов к ответственности — вопрос решенный, не вызывающий возражений), имеющие определенную автономию и четко определенный круг полномочий. При этом статус юрлица сохранит только НААУ.

На региональном уровне действует фактически такая же схема: палата адвокатов региона объединит всех адвокатов, работающих в нем. Высший орган самоуправления — конференция, участие в которой смогут принимать все адвокаты региона без предварительного определения делегатов от районов области. Совет адвокатов региона останется главным постояннодействующим исполнительным органом. Также в палате будут созданы квалификационная, дисциплинарная и ревизионная комиссии. Статус юрлица получит только палата. При этом учредителями органов адвокатского самоуправления смогут стать адвокаты соответствующего региона, а не НААУ, как сегодня.

Представляя позицию НААУ, заместитель председателя Совета адвокатов Украины Валентин Гвоздий выступил категорически против предложенной системы органов адвокатского самоуправления. Он обратил внимание на то, что в действующем Законе «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» намеренно были разделены системы представительских органов (советов адвокатов) и квалификационно-дисциплинарных (КДКА) — такой была рекомендация Венецианской комиссии, предоставившей впоследствии, как известно, высокую оценку ныне действующему Закону. Также г-н Гвоздий считает, что если законодатель установит новые правила проведения выборов, голосования и принятия решений в рамках адвокатского самоуправления, структуру органов можно не менять. Переформатирование, ликвидация и реорганизация юридических лиц, согласно позиции НААУ, станет стрессом для адвокатского самоуправления.

В противовес звучали доводы, что в законе 2012 года имеется пробел — предусмотрено функционирование НААУ и органов адвокатского самоуправления регионального и национального уровней, однако отсутствуют нормы, определяющие их взаимосвязь. Фактически НААУ, объединяя всех адвокатов с их вступлением в профессию, имеет только один рабочий институт — председателя, пост которого занимает по должности председатель Совета адвокатов Украины. Цель поправок в этой части — установить правильную связь НААУ через систему органов самоуправления с каждым адвокатом. Именно адвокат, как высказывались эксперты, должен быть основой концепции, а не система органов самоуправления.

В целом многие согласились с тем, что основополагающими должны стать принципы децентрализации адвокатского самоуправления и транспарентности избирательных процедур и финансов. Исходя из этих постулатов, Совету по вопросам судебной реформы придется определяться с системой органов адвокатского самоуправления.

Хотя многие вопросы остались без ответов, а позиции одних участников дискуссии кардинально отличаются от видения будущего законодательного регулирования адвокатуры другими, очевидно, что точка в разработке новой редакции Закона Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» будет поставлена уже в обозримом будущем. По словам Алексея Филатова, подготовленный проект вскоре доработают с учетом высказанных в ходе обсуждения замечаний и в ближайшее время разошлют членам Совета по вопросам судебной реформы. «Если большинство из них поддержат данный законопроект, мы будем формализовать это решение и предлагать Президенту проект для внесения в парламент. Но, возможно, проект будет инициирован народными депутатами. Знаю, что некоторые парламентарии — члены Совета по вопросам судебной реформы, а также представители профильного комитета Верховной Рады Украины, принимавшие участие в разработке законопроекта, высказывали пожелания стать его соавторами», — подвел итог дискуссии г-н Филатов, поблагодарив всех участников за уделенное этому вопросу время.