С целью обеспечения своевременного и полного поступления налогов и сборов в бюджеты и государственные целевые фонды государство формирует сис­тему органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства обязанными субъектами налоговых правоотношений. Одним из таких органов являются органы государственной налоговой службы Украины (ГНС), которые обязаны обеспечить своевременное формирование налоговых доходов бюджетов. Орган ГНС является государственным органом и действует от имени государства и в его интересах, а именно: реализует публичный интерес государства в области налогообложения путем осуществления контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджеты, государственные целевые фонды налогов и сборов налогообязанными лицами. Согласно статье 1 Закона Украины «О государственной налоговой службе на Украине», в составе органов ГНС находятся соответствующие специальные подразделения по борьбе с налоговыми правонарушениями (налоговая милиция).

Несмотря на то что налоговая милиция действует в составе органов ГНС, ее правовой статус в действующем законодательстве является недостаточно определенным. Работа в налоговых органах показывает, что наиболее проблемным является вопрос: считаются ли работники налоговой милиции государственными служащими? Этот аспект правового статуса органов налоговой милиции сегодня особо актуален и обсуждаем в структуре органов ГНС. Он возникает на стадии взаимодействия между налоговыми инспекторами и сотрудниками налоговой милиции при разрешении разных организационных вопросов. Причиной этого является разное толкование работниками ГНС норм законодательства Украины.

Например, при проведении служебного расследования относительно работника налоговой милиции некоторые налоговые инспекторы считают, что следует руководствоваться постановлением Кабинета Министров Украины (КМУ) «Об утверждении Порядка проведения служебного расследования относительно государственных служащих» № 950 от 13 июня 2000 года. В свою очередь работники налоговой милиции полагают, что нужно применять Закон Украины «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Украины» от 22 февраля 2006 года.

Здесь следует отметить, что основным законом, регламентирующим деятельность налоговой милиции, является Закон Украины «О государственной налоговой службе на Украине», а государственная служба регулируется Законом Украины «О государственной службе». С помощью этих нормативных актов, по моему мнению, и следует разрешить вышеуказанную проблему.

Законом Украины «О государственной службе» определено, что государственная служба на Украине — это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по поводу практического выполнения задач и функций государства и получающих заработную плату из государственного бюджета. Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие полномочия. Статьей 15 этого же Закона предусмотрено, что прием на государственную службу происходит на конкурсной основе, кроме случаев, когда другое установлено законами Украины.

Согласно статье 23 Закона Украины «О государственной налоговой службе на Ук­раине», на службу в налоговую милицию принимаются на контрактной основе граждане Украины, имеющие соответствующее образование, способные по своим личным, деловым, моральным качествам и состоянию здоровья исполнять обязанности, возложенные на налоговую милицию.

В соответствии с Законом Украины «О го­сударственной службе» государственным служащим ­присваиваются ранги. Сог­ласно статье 24 Закона Украины «О государственной на­логовой службе на Украине», лица начальствующего состава налоговой милиции проходят службу в порядке, установленном законодательством для лиц руководящего состава органов внутренних дел. Лицам, принятым на службу в налоговую милицию на такие должности, присваиваются специальные звания.

Статьей 37 Закона Украины «О государственной службе» определено, что на получение пенсии госслужащего имеют право лица, достигшие установленного законодательством пенсионного возраста, при наличии страхового стажа для мужчин — не менее 25 лет, для женщин — не менее 20 лет, в том числе стажа государственной службы — не менее 10 лет, и которые на время достижения пенсионного возраста работали на должностях государственных служащих, а также лиц, имеющих не менее 20 лет стажа работы на должностях, отнесенных к категориям государственных служащих, независимо от места работы на время достижения пенсионного возраста.

Пенсия государственным служащим устанавливается в размере 80 % от суммы их заработной платы, на которую начисляются страховые взносы по общеобязательному государственному пенсионному страхованию, без ограничения размера пенсии. А лица, которые на период обращения за назначением пенсии не являются государственными служащими, могут получить пенсию в размере 80 % заработной платы работающего государственного служащего соответствующей должности и ранга по последнему месту работы на государственной службе.

Согласно статьям 12 и 13 Закона Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с воинской службы и некоторых иных лиц», который распространяется и на налоговую милицию, за выслугу 20 лет в органах внутренних дел независимо от возраста или при достижении возраста 45 лет на день увольнения со службы и наличии страхового стажа 25 лет и больше, из которых не менее 12 календарных лет и 6 месяцев составляет служба в органах внутренних дел, назначается пенсия в размере 50% от денежного обеспечения.

Учитывая законы Украины «О государственной службе» и «О государственной налоговой службе на Украине», «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с воинской службы и некоторых иных лиц», постановление КМУ «О порядке исчисления выслуги лет, присвоения и выплаты пенсий и денежной помощи лицам офицерского состава, прапорщикам, военнослужащим сверхсрочной службы и военной службы по контракту, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и членам их семей», следует вывод, что налоговая милиция является государственным органом, но работники налоговой милиции не являются государственными служащими. Это объясняется следующим:

1) прием на государственную службу проходит на конкурсной основе, а прием на службу в налоговую милицию происходит на контрактной основе;

2) государственные служащие имеют соответствующие ранги, а работники налоговой милиции — специальные звания;

3) пенсия государственным служащим назначается при достижении пенсионного возраста и наличии 25 лет страхового стажа в размере 80 % от их заработной платы, а пенсионное обеспечение работников налоговой милиции устанавливается законодательством для лиц начальствующего состава при выслуге 20 лет службы в органах внутренних дел независимо от возраста или при достижении возраста 45 лет на день увольнения со службы и наличии страхового стажа 25 лет (из них 12, 5 лет –

составляет служба в ОВД) назначается в размере 50 %.

Кроме того, следует отметить также, что государственные служащие несут дисциплинарную ответственность согласно законодательству о труде, а работники налоговой милиции — согласно Дисциплинарному уставу органов внутренних дел.

Эти различия позволяют утверждать, что работники налоговой милиции не являются государственными служащими, хотя и числятся в составе органов ГНС. Возвращаясь к приведенному выше примеру, следует отметить, что при проведении служебного расследования относительно работника налоговой милиции следует руководствоваться Законом Украины «О Дисциплинарном уставе органов внут­ренних дел Украины» № 3460–IV от 22 февраля 2006 года.

Основными нормативными актами, регламентирующими деятельность налоговой милиции, являются: Уголовно-процессуальный кодекс Украины, Закон Украины «О государственной налоговой службе на Украине», законы Украины «О милиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности». Точное установление функций государственного органа имеет важное юридическое значение: права, предоставленные законодательством этому органу, и обязанности, на него возложенные, могут быть реализованы и должны трактоваться исключительно в рамках его функций и задач так, как они установлены законом.

В соответствии с действующим законодательством налоговая милиция осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, выполняет оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную и охранную функции. Ее задачами являются: предотвращение преступлений и других правонарушений в сфере налогообложения, их раскрытие, расследование и производство по делам об административных правонарушениях; розыск плательщиков, уклоняющихся от уплаты налогов, других платежей; предотвращение коррупции в органах ГНС и выявление ее фактов; обеспечение безопасности деятельности работников органов ГНС, защиты их от противоправных посягательств, связанных с исполнением служебных обязанностей.

Согласно статье 21 Закона Украины «О государственной налоговой службе на Украине», налоговая милиция в соответствии с возложенными на нее задачами:

1) принимает и регистрирует заявления, сообщения и другую информацию о преступлениях и правонарушениях, отнесенных к ее компетенции, осуществляет в установленном порядке их проверку и принимает в отношении них предусмотренные Законом решения;

2) осуществляет в соответствии с Законом оперативно-розыскную деятельность, досудебную подготовку материалов по протокольной форме, а также проводит дознание и досудебное (предварительное) следствие в пределах своей компетенции, принимает меры по возмещению причиненных государству убытков;

3) выявляет причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и других правонарушений в сфере налогообложения, принимает меры по их устранению;

4) обеспечивает безопасность работников органов ГНС и их защиту от противоправных посягательств, связанных с исполнением ими должностных обязанностей;

5) предотвращает коррупцию и другие служебные нарушения среди работников ГНС;

6) собирает, анализирует, обобщает информацию о нарушениях налогового законодательства, прогнозирует тенденции развития отрицательных процессов уголовного характера, связанных с налогообложением.

Исходя из вышеизложенного, нужно сделать вывод о том, что деятельность налоговой милиции направлена против преступлений в сфере налогообложения. Этому правоохранительному органу присущи функции дознания и следствия. Они не взыскивают налоги, не ведут учет налогоплательщиков, не контролируют правильность исчисления и полноту уплаты налогов. Их задача — выявление нарушений налогового законодательства, имеющих признаки преступления, то есть обладающих повышенной общественной опасностью. Именно это является фундаментом формирования полномочий налоговой милиции и позволяет, на мой взгляд, выделить ее в самостоятельный орган государства.

Налоговой милиции присуща такая функция как контроль за соблюдением налогового законодательства, но совершать налоговый контроль данное подразделение может только в определенных законом случаях.

Полномочия налоговой милиции ограничены при проведении налоговых проверок, поскольку работникам налоговой милиции согласно статье 111 Закона Украины «О государственной налоговой службе на Украине» запрещается принимать участие в проведении плановых и внеплановых выездных проверок налогоплательщиков, проводимых органами ГНС, если такие проверки не связаны с ведением оперативно-разыскных дел или расследованием уголовных дел, возбужденных в отношении таких налогоплательщиков (должностных лиц налогоплательщиков), находящихся в их производстве.

Таким образом, если деятельность налоговых администраций (инспекций) связана с контролем за уплатой налогов, то налоговая милиция способствует взысканию налоговых платежей. Но стоит отметить, что налоговая милиция имеет право на оперативное сопровождение налоговых проверок. Налоговая инспекция и налоговая милиция взаимодействуют между собой, выполняя свои полномочия в сфере налогообложения.

Например, если государственным налоговым ревизором-инспектором проводится документальная проверка субъекта хозяйственной деятельности, то работник налоговой милиции имеет право на оперативное сопровождение этой проверки, осуществляя физическую защиту проверяющего. Право на присутствие при проведении этой проверки, работнику налоговой милиции может быть предоставлено начальником соответствующей ­администрации (инспекции) согласно удостоверению на проведение налоговой проверки.

Можно привести еще один пример, характерный для многих сегодняшних ситуаций. Основанием для проведения проверки бильярдного клуба «Х» была информация, поступившая в отдел налоговой милиции, о том, что в данном игорном помещении предоставляются услуги в сфере игорного бизнеса на 29 игровых автоматах и рулетке без торговых патентов. Кроме того, в этом заведении реализуются алкогольные напитки без наличия лицензии на право розничной торговли алкоголем. На основании этого инспекцией было подготовлено ходатайство в городской суд.

Проверка по поводу контроля исполнения расчетных операций в сфере наличного и безналичного оборота субъекта хозяйственной деятельности проводилась на основании постановления городского суда, вынесенного по результатам рассмотрения предоставленных инспекцией материа­лов о проведении внеплановой выездной проверки. В этот же день инспекцией подготовлен соответствующий приказ «О проведении внеплановой проверки по поводу контроля исполнения расчетной операции в сфере наличного и безналичного оборота» с указанием работников, которым разрешено проведение проверки, в том числе работников налоговой милиции.

Таким образом, на практике очень часто работники налоговой милиции, несмотря на отсутствие оперативно-розыскных и уголовных дел, имеют право принимать участие в налоговых проверках налогоплательщиков, точнее присутствовать с целью защиты проверяющего работника администрации (инспекции). Подписывать акт проверки работник милиции не имеет права.

Такое право налоговой милиции предоставляется пунктом 4 статьи 21 Закона Украины «О государственной налоговой службе на Украине», где определено, что работник налоговой милиции обеспечивает безопасность работников органов ГНС и их защиту от противоправных посягательств, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.

Эти примеры свидетельствуют о том, что ключевым должностным лицом налоговых органов является налоговый инспектор. Главный объем прав и обязанностей налоговых органов реализуется именно этими лицами.

Следует также обратить внимание на то, что руководством ГНАУ соответствующими ведомственными документами на налоговую милицию возложены плановые задания по поступлению денежных средств в бюджет. Это противоречит статьям 19, 21 и 22 Закона Украины «О государственной налоговой службе на Украине», поскольку таких полномочий Основным Законом не предусмотрено.

Более того, согласно части 2 статьи 19 Конституции Украины, органы государственной власти, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, преду­смотренными Конституцией и законами Украины. Таким образом, налоговая милиция не должна осуществлять плановые задания по поступлению денежных средств в бюджет. Учитывая отсутствие ревизорского состава, такой показатель работы не является целесообразным.

Сейчас на Украине и на государственном уровне, и среди других структур идет дискуссия о том, должна ли налоговая милиция входить в систему ГНАУ. Предлагается, например, присоединить ее к системе МВД. Полагаю, что ликвидация налоговой милиции или передача ее функций другому ведомству будет большой ошибкой правительства Украины. Такой правоохранительный орган как налоговая милиция должен осуществлять и выполнять свои непосредственные задачи, которые должны быть четко определены законодательством Украины. Это объясняется тем, что уплачивать налоги не хотят многие юридические и физические лица Украины, а это в свою очередь может нанести ощутимый удар по существованию государства, и в первую очередь по его финансовым ресурсам, поскольку реализация любой государственной функции требует адекватного финансового обеспечения.

На мой взгляд, решить множество этих проблемных и дискуссионных вопросов возможно только путем принятия Закона Украины «О налоговой милиции», в котором необходимо четко определить статус и место налоговой милиции в системе органов государственной власти. Полагаю, что налоговая милиция не должна входить в состав органов ГНС, а должна являться самостоятельным органом на правах государственного комитета, и подчиняться непосредственно КМУ и Президенту Украины.

Именно независимость налоговой милиции от других государственных органов власти и позволит разрешить эти и многие другие проблемные вопросы ее правового статуса. Налоговая милиция должна являться юридическим лицом, иметь печать с изображением государственного герба Украины и своим наименованием, другие печати и штампы, соответствующие бланки, счета в учреждениях банков.

Деятельность налоговой милиции должна быть сосредоточена на выявлении, расследовании и предотвращении налоговых преступлений, ведении оперативно-розыскной деятельности, а также работе, связанной с погашением недоимок. Основным показателем работы налоговой милиции является полное возмещение нанесенного ущерба государству по уголовным делам.

ОНИЩИК Юрий — старший инспектор по особым поручениям Управления налоговой милиции ГНА в Киевской области, аспирант НУГНСУ, г. Киев