Кодекс административного судопроизводства Украины (КАСУ) впервые ввел в законодательство Украины понятие «административный договор». Указанная правовая категория подлежит исследованию и теоретическому обоснованию. Чрезвычайно важно определить правовую природу административного договора, поскольку все, что касается его заключения, исполнения, действительности и толкования, связано с судебной юрисдикцией по данной категории дел.

Полагают, что определяющую роль

в формировании общего подхода к административному договору сыграли немецкое и французское законодательства. Большинство стран, законодательство которых признает существование административных договоров, заимствовали основные положения французского или немецкого права. Административные договоры рассматривают как волевые соглашения, связывающие двух субъектов публичного права или субъекта публичного права и субъекта права частного (в редких случаях — двух субъектов частного права), и заключенные для достижения целей, представляющих общественный (публичный) интерес (Guide juridique Dalloz. T.2. P., 1995. P. 157-1).

Для сравнения укажем, что в соответствии с пунктом 14 статьи 3 КАСУ, административный договор — это двух- или многостороннее соглашение, содержание которого составляют права и обязанности сторон, вытекающие из властных управленческих функций субъекта властных полномочий, являющегося одной из сторон соглашения. Некоторые украинские правоведы рассматривают административный договор как 1) соглашение, заключенное субъектами административного права на основании административно-правовых норм в общегосударственных или иных публичных интересах, правовой режим которого определяется содержанием властных полномочий, носителем которых является одна из сторон (Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). — К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. — С. 294); 2) соглашение двух или больше субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, посредством которого возникают, изменяются или прекращаются права и обязанности сторон (Адміністративне право України [Підручник для юридичних вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П. Битяка. — Харків: Право, 2001. — С. 141).

Моей целью не является анализ качества приведенных дефиниций. Обращу внимание на одно общее для всех определений административного договора обстоятельство, а именно: стороной такого договора обязательно является субъект, наделенный властными полномочиями (публичная администрация).

Необходимо отметить, что, согласно нормам законодательства зарубежных стран, не все договоры, заключаемые органом публичной администрации, становятся административными договорами. Различают понятия «договор администрации» (то есть договор, заключенный с участием административного органа) и «административный договор» (то есть договор, имеющий особый правовой режим).

Некоторые договоры, заключаемые субъектами публичного права (например, договор об отчуждении транспортного средства, являющегося собственностью такого субъекта), являются договорами частного права. Они регулируются нормами гражданского, трудового, торгового законодательства, а споры, возникающие по этим договорам, разбираются общими судами.

Другие же договоры подпадают под действие публично-правового регулирования, и споры по ним решаются в порядке административного судопроизводства. При заключении таких договоров административные органы выступают в защиту публичных интересов. Это обстоятельство объясняет появление особого правового режима собственно административного договора, отличающего его от договора частного права, стороны которого нацелены, прежде всего, на извлечение прибыли.

В праве зарубежных стран выделяют два подхода к определению административного договора:

1) договоры являются административными в силу закона, когда об этом конкретно указано законодателем;

2) договоры признаются административными на основании критериев, выработанных судебной практикой.

Таким образом, в некоторых случаях законодатель сам определяет правовую природу договора как административного, а именно:

а) путем прямой классификации договора, непосредственно зафиксировав в тексте нормативного акта административный или, наоборот, частноправовой характер договора;

б) путем косвенной классификации, предусмотрев компетенцию административного судьи по разрешению споров о заключении и/или исполнении договоров. Указав судебное учреждение (назначая компетентного судью), законодатель таким образом указывает юридический режим определенной категории договоров.

Однако в большинстве случаев многообразные договоры с участием субъектов властных полномочий не классифицированы. Для их классификации судебная практика многих зарубежных стран использует два критерия административного договора, в свое время четко сформулированные французской административно-правовой доктриной, и каждый из которых достаточен сам по себе.

Первый критерий касается субъектного состава договорных отношений. Этот критерий называют естественным в том смысле, что первым необходимым, пусть и недостаточным условием для признания контракта административным, является наличие среди участников контракта, по меньшей мере, одного публичного юридического лица (Юридические и материальные средства административной деятельности во Франции. — М., 1994. — С. 55).

Из этого правила допускаются отдельные исключения. Так, может быть признан административным договор, заключенный между двумя частными юридическими лицами, если один из контрагентов по контракту будет обладать полномочиями, переданными ему публичным юридическим лицом, либо если такой контракт связан с осуществлением работ, по своей природе являющихся общественными (Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козы­рина и М.А. Штатиной. — М.: Спарк, 2003. — С. 149).

Второй критерий касается содержания договора (материальный критерий). В соответствии с этим критерием, для того чтобы договор был признан административным, необходимо соответствие, по крайней мере, одному из двух условий:

1) наличие тесной связи предмета договора с деятельностью, представляющей публичный интерес. Договор считается административным в том случае, если он преследует «цель публичной службы» (Ж. Ведель. Административное право Франции /Перевод с франц. д.ю.н. Л.М. Энтина, под ред. д.ю.н. М.А. Крутоголова — М.: Прог­ресс. 1973. — С. 165);

2) наличие в договоре «условий, выходящих за рамки общего права». Такие условия «представляют собой пункты договора, имеющие целью наделение сторон правами или возложение на них обязанностей, иных по своей природе, нежели те, на принятие которых может быть дано свободное согласие кем бы то ни было в рамках гражданских или торговых законов, или это условия, отличающиеся по своей природе от тех, которые могут быть записаны в аналогичном гражданско-правовом договоре».

Так, выходят за рамки общего права условия, именуемые «наказующими»; условия, предусматривающие право одностороннего расторжения договора в пользу администрации; полномочия субъекта властных полномочий давать инструкции, контролировать или руководить исполнением договора другой стороной, приостанавливать исполнение договора, изменять или аннулировать его в одностороннем порядке и т.п.

Механизм правового регулирования административных договоров в праве зарубежных стран включает ряд составляющих. Одной из них являются законы, которые можно подразделить на два уровня.

Первый уровень составляют законодательные акты, в которых закреплены понятие и основы правового режима административного договора. Как свидетельствует практика зарубежных стран, законы, закрепляющие основы правового регулирования административных договоров, как правило, не содержат норм, повторяющих положения гражданского законодательства о договорах. Иногда в таких законах может специально оговариваться возможность применения гражданско-правовых норм к отношениям, возникающим в связи с административным договором. Независимо от того, сделаны подобные оговорки или нет, при необходимости на этапе правоприменения может быть использована аналогия закона (Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. ­А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. — М.: Спарк, 2003. — С. 150).

По этому поводу Федеральный Верховный Суд Германии высказал следующее свое мнение: «Для устранения пробелов в сфере публичного права могут использоваться нормы гражданского права в том случае, если они являются выражением общих правовых принципов, действие которых распространяется также на сферу публичного права… Применимость норм гражданского права о действительности правовой сделки только при соблюдении определенной формы, как и других гражданско-правовых норм, в сфере пуб­личного права зависит от того, может ли лежащая в их основе правовая идея быть применима также и к регулированию пуб­личного правоотношения, подобного в своих решающих пунктах гражданскому правоотношению (И. Рихтер, Г.Ф. Шуппер. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. — М.: Юристъ, 2000. — С. 348, 349).

Второй уровень законодательного регулирования составляют многочисленные непрофильные акты, содержащие отдельные нормы, прямо или опосредованно касающиеся договорной практики в сфере государственного и муниципального управления.

Общепризнанным является тот факт, что особое значение в механизме правового регулирования административных договоров приобретают судебная практика и доктрина. Объясняется это, с одной стороны, расширяющейся сферой применения административных договоров в экономике и социальной сфере, а с другой стороны, тем обстоятельством, что законодательство содержит общие положения об административном договоре.

Таким образом, изложенное выше свидетельствует о том, что правоприменительная практика других стран выработала конкретные и вполне обоснованные принципы определения правовой природы договора именно как административного и, соответственно, административной судебной юрисдикции по спорам, возникающим из такого договора.

Кодекс административного судопроизводства Украины содержит норму (подпункт 3 пункта 1 статьи 17), в соответствии с которой компетенция административных судов распространяется и на споры, возникающие по поводу заключения и исполнения административных договоров. Если учитывать эту норму и содержание понятия административного договора (пункт 14 статьи 3 КАСУ), по моему мнению, нет особых трудностей в определении административной юрисдикции по такой категории споров.

Определенную сложность в практической плоскости деятельности судей, как мне кажется, будет представлять необходимость субъективной оценки достаточности оснований для вывода о том, что спор подведомствен именно административному суду.

Основополагающим в данном случае должен быть формальный подход. Заключенные субъектом властных полномочий в процессе и с целью реализации предусмот­ренных законодательством функций договоры являются административными как по специфике содержания, так и по виду.

СТЕПАНЮК Александр — к.ю.н., заведующий кафедрой хозяйственного и финансового права юридического факультета Тернопольского государственного экономического университета, адвокат, руководитель Западного офиса адвокатской фирмы «Пукшин и Партнеры», г. Тернополь