Приватизационные споры — в ведение системы административных судов — PRAVO.UA
прапор_України
2024

Генеральний партнер 2024 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА
Головна » Выпуск №3 (421) » Приватизационные споры — в ведение системы административных судов

Приватизационные споры — в ведение системы административных судов

Принятие Конституции Украины, статья 125 которой закрепила принципы территориальности и специализации построения системы судов общей юрисдикции, положило начало продолжительному процессу реформирования судебной системы Украины. Одним из важных этапов судебной реформы стало принятие Верховным Советом Украины Кодекса административного судопроизводства Украины, вступившего в силу 1 сентября 2005 года.

Практика свидетельствует, что с этого момента особую актуальность приобрела проблема определения подсудности дел административных судов. Как отмечает первый заместитель председателя Высшего хозяйственного суда Украины Николай Хандурин: «Не единичны случаи, когда суды после обращения граждан или предпринимателей в суд не могут определить, в каком именно суде должно рассматриваться дело. С другой стороны, системный характер приобрела практика, когда одни и те же споры одновременно рассматриваются во многих судах… Для того чтобы предотвратить одновременное рассмотрение одних и тех же споров в общих, хозяйственных и административных судах, нужно четко разграничить их юрисдикцию…» («Зеркало недели», № 51 (579) от 30 декаб­ря 2005 года).

В связи с тем, что в современных условиях особое значение приобретает проблема размежевания компетенции хозяйственных и административных судов относительно судебного решения споров, возникают в процессе приватизации государственного имущества, считаем необходимым обратить внимание на некоторые аспекты этой проблемы.

Для определения юрисдикции административных и хозяйственных судов и размежевания компетенции хозяйственных и административных судов относительно рассмотрения ими споров, возникающих в процессе приватизации государственного имущества, прежде всего, необходимо установить, какие именно общественные отношения — публично- или частноправовые — возникают в процессе приватизации государственного имущества, которые опосредуются (формализуются) в его заключительной стадии заключением договора купли-продажи акций между инвестором (покупателем) — юридическим лицом и Фондом государственного имущества Украины (продавцом).

Основным критерием для размежевания отраслей права является предмет правового регулирования (совокупность общественных отношений, регулируемых нормами соответствующей отрасли права). Вспомогательным, но достаточно весомым критерием является метод правового регулирования (совокупность приемов, способов и средств влияния права на общественные отношения, подлежащие регулированию).

В связи с этим важно проанализировать определенные законодательством Украины стадии процесса приватизации государственного имущества.

Статья 11 Закона Украины «О приватизации государственного имущества» устанавливает следующий порядок приватизации государственного имущества:

опубликование списка объектов, подлежащих приватизации, в изданиях государственных органов приватизации, местной печати;

принятие решения о приватизации объекта на основании поданного заявления или исходя из задач Государственной программы приватизации и создание комиссии по приватизации;

опубликование информации о принятии решения о приватизации объекта;

проведение аудиторской проверки финансовой отчетности приватизируемого предприятия (за исключением объектов малой приватизации);

проведение в случаях, предусмотренных законодательством, экологического аудита объекта приватизации;

утверждение плана приватизации или плана размещения акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и корпоратизации и их реализация.

Считаем, что подавляющее большинство общественных отношений при осуществлении процедуры приватизации государственного имущества имеют в основном признаки публично-правовых отношений и регулируются нормами публичного права, поскольку их регулирование осуществляется преимущественно с помощью императивного метода правового регулирования (основным способом влияния права на перечисленные выше общественные отношения являются обязательства), что не характерно для частноправовых отношений.

Общественные отношения, возникающие в процессе проведения приватизации государственного имущества, регулируются следующими законодательными и подзаконными нормативными актами (перечень не полный):

1) Законом Украины «О приватизации государственного имущества», статья 7 которого устанавливает, что:

«1. Государственную политику в сфере приватизации осуществляют Фонд государственного имущества Украины, его региональные отделения и представительства в районах и городах, органы приватизации в Автономной Республике Крым, пред­ставляющие единую систему государственных органов приватизации на Украине.

3. Государственные органы приватизации в пределах своей компетенции осуществляют следующие основные полномочия:

изменяют в процессе приватизации организационную форму предприятий, находящихся в государственной собственности;

осуществляют полномочия собственника государственного имущества в процессе приватизации;

выступают арендодателем имущества, находящегося в государственной собствен­ности согласно законодательству;

продают имущество, находящееся в государственной собственности, в процессе его приватизации, включая имущество ликвидированных предприятий, объектов незавершенного строительства и бывшее военное имущество, получившее статус гражданского, а также акции (доли, паи), принадлежащие государству в имуществе хозяйственных обществ;

создают комиссии по приватизации;

утверждают планы приватизации имущества, находящегося в государственной собственности, планы размещения акций акционерных обществ в процессе приватизации;

разрабатывают проекты государственных программ приватизации и подают их на утверждение Верховному Совету Украины;

заключают соглашения относительно проведения подготовки объектов к приватизации и их продаже;

заключают договоры на проведение независимой оценки имущества в процессе его приватизации;

заключают в случаях, предусмотренных законодательством, соглашения относительно проведения экологического аудита объектов приватизации;

осуществляют лицензирование комиссионной, представительной и коммерческой деятельности по приватизационным бумагам;

выступают со стороны государства учредителем предприятий со смешанной формой собственности;

принимают участие в разработке международных договоров Украины по вопросам государственной собственности и ее использования;

осуществляют защиту имущественных прав государственных предприятий, организаций, учреждений, а также акций (долей, паев), принадлежащих государству, на территории Украины и за ее границей;

контролируют исполнение условий договоров купли-продажи государственного имущества»;

2) Государственной программой приватизации (Программа), устанавливающей, что:

— организацию продажи акций ОАО, созданных в процессе приватизации и корпоратизации, осуществляют государственные органы приватизации, в част­ности, путем продажи пакетов акций по конкурсу (пункт 60);

— для реализации возложенных на Фонд государственного имущества Украины (ФГИУ) задач Фонд проводит конкурсы по продаже пакетов акций (пункт 4);

— ФГИУ осуществляет приватизацию государственного имущества на началах индивидуальной приватизации, которая, в частности, состоит в продаже пакетов акций ОАО, созданных в процессе приватизации и корпоратизации (пункт 9);

— план приватизации (размещения акций) считается выполненным с момента завершения продажи всех акций, преду­смотренных планом приватизации (размещения акций) (пункт 39);

— продажей считается реализация планов размещения акций (пункт 122 Программы);

3) Временным положением о Фонде государственного имущества Украины, утвержденным постановлением Верховного Совета Украины от 7 июля 1992 года № 2558-XII, устанавливающим, что:

— Фонд государственного имущества Украины является государственным органом, осуществляющим государственную политику в сфере приватизации государственного имущества (пункт 1);

— к основным задачам ФГИУ отнесено осуществление полномочий относительно организации и проведения приватизации имущества предприятий, находящегося в общегосударственной собственности, принятие мер для привлечения иностранных инвесторов к процессу приватизации (пункт 4).

Анализ общественных отношений, урегулированных вышеупомянутыми нормативными актами, по нашему мнению, дает основания к следующим выводам:

1. Приведенные положения Государственной программы приватизации указывают на то, что осуществление продажи пакетов акций — это выполнение ФГИУ плана приватизации. Организация продажи, включая заключение договоров купли-продажи акций в процессе приватизации, осуществляется ФГИУ во исполнение им властных полномочий в процессе приватизации.

2. Выполнение плана приватизации в части проведения конкурсов и заключения по их результатам сделок купли-продажи является составляющей частью осуществления приватизации. При этом продажа объекта приватизации, включая заключение договора купли-продажи, является составляющей процесса приватизации.

Состоявшейся приватизация считается лишь после осуществления полной продажи объекта приватизации. Соответственно продажа осуществляется путем заключения договоров купли-продажи

и завершается выполнением обязательств ФГИУ относительно переоформления в собственность покупателя объекта приватизации, что, собственно, и является приватизацией согласно статье 1 Закона Украины «О приватизации государственного имущества».

Кроме того, установленное в статье 1 Закона Украины «О приватизации государственного имущества» определение приватизации (приватизация — это отчуждение имущества в пользу юридических и физических лиц) устанавливает такой критерий приватизации, как переход права собственности к покупателям иным, чем государство. Такой переход, согласно статье 27 Закона, происходит с момента нотариального удостоверения договора купли-продажи, то есть моментом приватизации является само заключение договора купли-продажи. Кроме того, в соответствии с разделом 9 Положения о порядке проведения конкурсов по продаже пакетов акций акционерных обществ, утвержденное ФГИУ, АМКУ и ГКЦБФР в 2004 году, объект приватизации передается покупателю после получения полной оплаты за акции. Таким образом, процесс приватизации в этой части длится и после заключения договора купли-продажи акций, и в этом процессе ФГИУ продолжает выполнять властные полномочия по приватизации (выдавать акт приема-передачи акций, осуществлять контроль за выполнением инвестиционных обязательств, предоставлять разрешение на отчуждение объекта купли-продажи покупателем в пользу третьих лиц и др.)

Из вышеприведенного можно сделать вывод, что продажа объектов приватизации является не только юридическим последствием осуществления ФГИУ полномочий относительно приватизации, но и составляющей самого процесса приватизации. А соответственно, заключение договора купли-продажи по результатам приватизационного конкурса также является частью осуществления ФГИУ полномочий по приватизации государственного имущества, то есть частью самого приватизационного конкурса, а не хозяйственным или гражданским договором, который ФГИУ заключает после выполнения им полномочий по приватизации.

Анализ типовых договоров купли-продажи акций, заключенных в процессе приватизации государственного имущества, позволяет сделать вывод, что, несмотря на наличие признаков частноправового характера таких договоров (купли-продажи акций), им присущ и целый ряд признаков публично-правового характера:

1) такие договоры содействуют удов­летворению не только частных, но и в немалой степени публичных интересов, к которым следует отнести:

— государственные интересы (сохранение профиля предприятия; установление достаточно высоких минимальных уровней прибылей приватизированных предприятий и соответствующего уровня уплаты налогов; решение проблемы занятости населения соответствующего региона путем установления высокого уровня минимальной среднесписочной численности работников приватизированного предприятия и т.д.);

— интересы соответствующей территориальной общины по местонахождению предприятия (направление инвестиций на очистительные сооружения и оборудование; сохранение, а иногда и ремонт объектов социальной инфраструктуры населенного пункта и т.п.);

— интересы трудового коллектива соответствующего предприятия (установление в договорах минимального уровня средней заработной платы, а кое-где и поэтапное повышение уровня заработной платы; содержание соответствующих лечебных и оздоровительных учреждений для работников предприятия; сохранение рабочих мест; другие социальные льготы);

— интересы каждого работника предприятия;

2) существует прямая (установленная в соответствующих договорах) взаимо­связь между выполнением покупателем (инвестором) инвестиционных обязательств и публичными интересами государства, территориальной общины, трудового коллектива;

3) в договорах содержатся обязаннос­ти, имеющие явный публично-правовой характер (сохранение существующего профиля предприятия, содержание за счет предприятия объектов социальной сферы, сохранение количества рабочих мест, установление высокой минимальной средней заработной платы и т.д.);

4) действие таких договоров не ограничивается лишь сторонами, но и имеет внешнее юридическое выражение (как правило, содержит права и обязанности не только сторон, но и права таких пуб­личных субъектов, как государство, территориальная община, трудовой коллектив и т.п.);

5) Фонд государственного имущества Украины осуществляет контроль за выполнением инвестором инвестиционных обязательств, часто имеющих публичный характер. Контроль как влияние одного участника отношений на другого характерен именно для публично-правовых отношений, где участники отношений юридически неравны.

Для сравнения с частноправовыми отношениями кратко осветим предмет и метод правового регулирования гражданского права. Согласно статье 1 Гражданского кодекса (ГК) Украины:

«Статья 1. Отношения, регулируемые гражданским законодательством

1. Гражданским законодательством регулируются личные неимущественные и имущественные отношения (гражданские отношения), основанные на юридическом равенстве, свободном волеизъявлении, имущественной самостоятельности их участников».

Из указанного видно, что предметом правового регулирования гражданского права Украины являются личные неимущественные и имущественные отношения.

Юридическое равенство, свободное волеизъявление и имущественная самос­тоятельность участников гражданских правоотношений представляют правовую сущность гражданских отношений. Гражданские отношения — это отношения частные, их субъекты всегда юридически равны: ни один из них не может быть наделен властными функциями относительно другого, не может им управлять, навязывая при этом свою волю, не может конт­ролировать другого субъекта.

Как справедливо указывает Зорислава Ромовская, «юридическое равенство участников гражданских отношений является основополагающим признаком этих отношений, а наличие властных полномочий одного субъекта относительно другого является свидетельством публичности и нецивилистической сущности отношений» (Зорислава Ромовська. Українське цивільне право. Загальна частина. Академічний курс. — К.: Атика, 2005. — С. 7). Основным методом правового регулирования гражданского права Украины является диспозитивный метод (для которого характерен такой способ влияния права на общественное отношение, как разрешение), и только дополнительным является императивный метод.

Исходя из того, что хозяйственные договоры заключаются по правилам, установленным Гражданским кодексом Украины, с учетом особенностей, предусмот­ренных Хозяйственным кодексом (ХК) Украины (статья 179), а также то, что имущественные обязательства, возникающие между участниками хозяйственных отношений, регулируются ГК Украины с учетом особенностей, предусмотренных ХК Украины (статья 175), мы не проводим отдельно анализ хозяйственных отношений, как и не сравниваем административный и хозяйственный договоры, считая и гражданский, и хозяйственный договоры частноправовыми, которые, кроме того, регулируются одним актом — Гражданским кодексом Украины;

6) условия таких договоров не являются конфиденциальными (что характерно для гражданских и хозяйственных договоров), носят открытый, публичный характер, а в идеале должны быть максимально прозрачными и гласными; как правило, не только цена продажи акций известна общественности, но и другие условия таких договоров, особенно в той части, в которой выражается (закрепляется) публичный интерес государства, общины, трудового коллектива.

Договоры купли-продажи акций, заключенные в процессе приватизации государственного имущества, — договоры сложного, смешанного характера, в котором объединяются и гражданско-правовые, и публично-правовые признаки. При этом Фонд государственного имущества Украины выступает именно как субъект государственно-властных полномочий и действует с целью достижения, прежде всего, публичных интересов (государства, общества, территориальной общины, трудового коллектива), не стремясь при этом к достижению собственной выгоды, то есть выгоды для себя. Фонд государственного имущества Украины действует в интересах государства, общества и третьих лиц, ради общего блага, абстрагируясь при этом от любой собственной заинтересованнос­ти. И, кроме того, Фонд государственного имущества Украины имеет право контролировать выполнение обязанностей другой стороной договора и доводить результаты этого контроля до ведома широких масс, поскольку это имеет существенное публичное значение. Более того, эта информация должна быть абсолютно открытой для средств массовой информации, а государственные СМИ просто обязаны ее распространять. Кроме того, основаниями для заключения таких договоров являются именно административно-правовые нормы. Указанные положения отличают договоры, заключенные в процессе приватизации государственного имущества, от сугубо гражданских договоров.

Безусловно, при заключении договоров купли-продажи акций в ходе приватизации государственного имущества присутствуют и частные интересы другой стороны, но они не являются определяющими.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что, с одной стороны, договоры купли-продажи акций, заключенные в процессе приватизации государственного имущества, имеют достаточно значительное количество признаков административного договора (публично-правовых признаков), а с другой — такие договоры опосредствуют, прежде всего, именно пуб­личные отношения и публичные интересы и поэтому являются гласными.

Также считаем необходимым обратить внимание на то, что наличие отдельных типовых признаков гражданско-правового договора в договоре купли-продажи акций в процессе приватизации не является определяющим. Ведь, как отмечает О.И. Харитонова, «для заключения и исполнения административных договоров целесообразно соблюдать общие требования договорного права, установленные гражданским законодательством, в частности, такие, как форма договора, последствия несоблюдения установленной формы, случаи недействительности, сроки и т.п.» (Административное право Украины. Академический курс. В двух томах: Том 1. Общая часть. — К.: Юридическая мысль, 2004. — С. 294). Итак, соблюдение общих требований договорного права в процессе заключения приватизационных договоров еще не превращает такой договор в гражданско-правовой. Учитывая изложенное, договор купли-продажи акций в процессе приватизации вряд ли можно считать гражданским договором, а форма такого соглашения как договора именно купли-продажи не должна вводить в заблуждение. Возможно, лучше было бы найти более точный термин для определения такого административного соглашения и внести соответствующие изменения в приватизационное законодательство.

Мы разделяем точку зрения тех научных работников, которые относят договоры купли-продажи акций в процессе приватизации именно к административным договорам. Так, известный российский

ученый-административист, профессор Бах­рах Д.Н., анализируя особенности административных договоров, неоднократно отмечал, что договоры о продаже государственной собственности, договоры в сфере приватизации являются именно административными договорами. В частности, он указывает, что «право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной собственности, об охране имущества граждан и т.п.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа…», а также, что «довольно час­то заключение административных договоров — не только (и не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации…)» (См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М.: НОРМА, 2002. — С. 245—253).

Формальные признаки административного договора определены пунктом 14 части 1 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Украины, согласно которому административный договор — двух- или многостороннее соглашение, содержание которого составляют права и обязанности сторон, вытекающие из властных управленческих функций субъекта властных полномочий, являющегося одной из сторон соглашения.

Поэтому споры по поводу заключения и исполнения указанных выше договоров, по нашему мнению, являются все же пуб­лично-правовыми.

Поскольку, согласно пункту 3 статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины, компетенция административных судов распространяется, в частности, на «споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий, а также споры, возникающие по поводу заключения и исполнения административных договоров, можно сделать вывод, что правовые споры по поводу заключения и исполнения договоров купли-продажи акций, заключенных в процессе приватизации государственного имущества, учитывая их особое публично-правовое значение и повышенный публичный интерес к ним, подпадают, по нашему мнению, под юрисдикцию именно административного суда.

ВЕНИСЛАВСКИЙ Федор — к.ю.н., доцент; ЗАДЫХАЙЛО Дмитрий — к.ю.н., доцент; ­КОЛЕСНИК Виктор — д.ю.н., профессор; МАМНИЦКИЙ Валерий — к.ю.н., доцент; МОРОЗ Николай — к.ю.н., доцент; ТКАЧЕНКО Юрий — к.ю.н., доцент; ШУМИЛОВ ­Андрей — к.ю.н., доцент, г. Харьков

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

Баннер_на_сайт_тип_1
YPpicnic600x900
баннер_600_90px_2
2024
tg-10
Legal High School

Зміст

Во власть

Юристы идут на выборы

Государственная практика

Как обеспечить право на кассацию?

Деловая практика

Нужен ли нотариус?

Законодательная практика

«Знаковые» торговые марки

Комментарии и аналитика

КАСательно уведомлений-решений

Что такое административный договор

Приватизационные споры — в ведение системы административных судов

Неделя права

Один орган эффективнее нескольких?

Безопасность по-президентски

Безопасность по-президентски

Контрафакт? Не факт!

АМКУ защищает предпринимателей

Так зачем же нужен КАС?

Реестр событий

Судьи КСУ опять не избраны

В «кассациях» прибыло судей

Спорная отставка КМУ

Судебная практика

Заботься о ближнем, не забывая о себе

Дом, который достроил…

Судебные решения

Право сдавать в аренду не может стать обязанностью

Как взыскать подоходный налог с совокупного облагаемого дохода по основному месту работы?

Несвоевременное извещение об изменении получателя груза грозит штрафом

Мировым соглашением могут быть не все довольны

Отказ в рассмотрении встречного иска — не повод для отмены решения

Получи свой вклад в натуре!

Тема номера

Отличия кассационного обжалования

Чему не быть в новом ХПК?

Частная практика

Одно — нужно, а два — хорошо

Юридический форум

Кто умеет отдыхать, тот работает на славу... себе и фирме

Інші новини

PRAVO.UA