Вопрос создания в нашей стране новой высшей специализированной инстанции — Высшего антикоррупционного суда (ВАС) — из сферы судоустройства сразу был переведен в политическую плоскость. Строительной площадкой для нормотворческого фундамента, необходимого для возведения антикоррупционной обители Фемиды, стала политическая арена. Но ввиду того, что среди главных подрядчиков (разных политических сил парламента) присутствует плюрализм мнений относительно стройматериалов и инструментов для будущего сооружения, перспективы сдачи в эксплуатацию соответствующего специального закона пока что весьма туманны.

Как и ожидалось, президентские нормотворческие предложения о создании ВАС — проекты № 7440 и № 7441 (подробно о них мы писали в № 1 (1045) «ЮП» от 9 января 2018 года в материале «В неопрятном долгу») — стали не только поводом для критики со стороны отдельных отечественных и международных экспертов и политиков, но и толчком к дальнейшим законодательным поискам в данном  направлении народных депутатов. Спрос на этот политизированный вопрос породил различные предложения: в течение двухнедельного срока (он отсчитывается с момента предоставления народным депутатам основного законопроекта) на рассмотрение парламента поступили четыре альтернативных видения законодательной почвы, необходимой для создания и функционирования нового высшего специализированного суда.

Несмотря на неотложный статус, определенный главой государства для рассмотрения инициированных им проектов, законодательные инициативы (как основные, так и альтернативные) не были включены в повестку дня седьмой парламентской сессии. Народные депутаты вернутся к этому вопросу, очевидно, уже в феврале с.г., когда начнет свою работу новая, восьмая сессия Верховного Совета Украины нынешнего созыва. А тем временем (24 января с.г.) в здании под куполом состоялось первое публичное обсуждение президентского и депутатских сценариев создания и работы ВАС. Примечательно, что круглый стол был организован под эгидой не профильного парламентского подразделения, к компетенции которого относятся аспекты судоустройства (по вопросам правовой политики и правосудия), а антикоррупционного — Комитета по вопросам предотвращения и противодействия коррупции.

 

Показательное отступление

Прежде чем рассказать о том, как проходило первое политическое обсуждение законодательных инициатив, мы проанализируем парламентские варианты создания ВАС (проекты № 7440-1, № 7440-2, № 7440-3, № 7440-4) с точки зрения их концептуального отличия от президентского сценария.

Справедливости ради нужно отметить, что в основу большинства альтернативных версий создания ВАС легла концепция, предложенная в законопроектах главы государства, за исключением разве что проекта № 7440-1 «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» относительно антикоррупционного суда», который инициировал народный депутат Валерий Писаренко. В этой законодательной инициативе вообще предлагается отказаться от правила формирования ВАС на основании специального закона, предусмотренного Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей» (Закон). Напомним: в пункте 16 заключительных и переходных положений Закона установлено, что ВАС создается и проведение конкурса на должности судей в этом суде объявляется в течение 12 месяцев со дня вступления в силу закона, который определяет специальные требования для судей этой инстанции. Валерий Писаренко предлагает реализовать идею создания ВАС путем внесения изменений в действующее законодательство, в том числе профильное судейское. При этом сопутствующая коррекция (внесение изменений в пункт 16 заключительных и переходных положений Закона) не предусмотрена. Вместо этого автор проекта № 7440-1 предложил упразднить часть 2 статьи 4 профильного закона, которой установлено, что изменения в данный Закон могут вноситься исключительно законами о внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей». Соответствующее законодательное предписание призвано служить неким иммунитетом от частого законодательного вмешательства в вопросы судоустройства и статуса судей, хотя на практике оно часто игнорируется.

Взяв за основу президентский нормотворческий каркас, парламентарии предложили различные подходы в части установления специальных требований для «антикоррупционных» судей, процедур их отбора и алгоритма деятельности новой инстанции. Например, упомянутым проектом № 7440-1 предложено установить требования для судей ВАС, идентичные тем, которые выдвигаются к судьям Верховного Суда (десятилетний судейский, адвокатский, «ученый» или совокупный стаж), при этом предполагается дополнительная опция — кандидатам, имеющим десятилетний профессиональный опыт работы в качестве прокурора, предоставляется право претендовать на должность в ВАС. При этом никаких особенных требований относительно наличия международного антикоррупционного опыта, как это предусмотрено в основной законодательной инициативе, проектом № 7440-1, равно как и другой альтернативной версией — законопроектом № 7440-2 под авторством народного депутата Сергея Каплина, не устанавливается.

В двух других законодательных инициативах (проектах № 7440-3, № 7440-4) концепт в вопросе требований к кандидатам на должность судьи Высшего антикоррупционного суда несколько иной. Оба проекта предусматривают общий обязательный квалификационный критерий — наличие умений и навыков применения украинского и международного антикоррупционного законодательства, в остальных аспектах (скажем, в части временной планки для стажа/опыта работы) специальные требования отличаются. Так, например, проектом № 7440-3, инициированным группой народных депутатов во главе с Еленой Сотник, предусмотрены следующие квалификационные параметры (хотя бы одному из них антикоррупционный судья должен соответствовать) — наличие как минимум семилетнего опыта/стажа: осуществления в международных организациях, членом или участником которых является Украина, деятельности по противодействию и борьбе с коррупцией; работы в международных судебных учреждениях, юрисдикция которых признана Украиной; работы на должности судьи; профессиональной деятельности адвоката, в том числе по осуществлению представительства в суде и/или защиты от уголовного обвинения; предоставления услуг в сфере права в рамках выполнения программ (проектов) международной технической помощи в сфере борьбы с коррупцией; научной работы в сфере права и соответствующей научной степени; а также наличие надлежащего совокупного стажа (опыта).

 

Конкурсная миссия

В альтернативных законодательных версиях предлагается усилить специальные профессиональные требования для кандидатов в ВАС за счет создания отличных от общих правил отбора судейских кадров механизмов конкурса. Так, тремя из четырех альтернативных проектов (кроме законопроекта № 7440-2!) для обеспечения проведения конкурса на занятие вакантных должностей судей ВАС и установления его результатов предлагается создать Конкурсную комиссию. Последняя, согласно, скажем, проекту № 7440-3, должна состоять из девяти человек, которые назначаются Высшей квалификационной комиссией судей Украины (ВККС). Членами Конкурсной комиссии, как прописывается, могут быть назначены лица, имеющие безупречную деловую репутацию, высокие профессиональные и моральные качества, общественный авторитет, а также опыт деятельности в сфере предотвращения или противодействия коррупции не менее пяти лет. Именно Конкурсная комиссия будет иметь главные рычаги влияния в этой кадровой процедуре: ВККС может только утверждать результаты конкурса, установленные Конкурсной комиссией. При этом ВККС не сможет дать «добро» лицу, которое не было включено Конкурсной комиссией в список кандидатов на должность судьи Высшего антикоррупционного суда. ВККС может отказать в утверждении результатов конкурса только в случае нарушения порядка его проведения, что привело к занижению или завышению результатов квалификационного оценивания отдельного участника.

Проектом № 7440-4, инициированным народным депутатом Игорем Луценко, предложена фактически аналогичная концепция деятельности Конкурсной комиссии. Правда, наряду с общими предписаниями относительно безупречной деловой репутации, высоких профессиональных, моральных качеств и общественного авторитета членов этой институции к ним выдвигаются конкретные квалификационные требования: опыт осуществления профессиональной деятельности в сфере борьбы с коррупцией не менее пяти лет, или научная степень в области права и стаж научной работы не менее трех лет, или стаж работы в области права не менее трех лет после получения юридического образования, или же двухгодичный адвокатский опыт в сфере защиты от уголовного обвинения, либо совокупный стаж/опыт. Причем для каждой из указанных категорий (кроме последней) вводится квота на представительство — не менее 20 % от всего состава Конкурсной комиссии. Вместе с тем предусматривается, что в течение шести лет с момента вступления в силу специального закона в состав Конкурсной комиссии обязательно должны входить как минимум четыре лица исключительно по рекомендациям не менее трех правительств государств или международных организаций, которые в течение последних трех лет оказывали Украине международную техническую помощь в сфере борьбы с коррупцией. Правда, в вопросе, кто будет назначать членов Конкурсной комиссии, явно кроется ошибка. Так, в части 1 статьи 9 проекта закона о ВАС, согласно законопроекту Игоря Луценко, предусматривается, что Конкурсная комиссия состоит из девяти членов, которых назначает ВККС, а уже в части 6 указанной нормы прописывается, что, цитируем, «назначенным в Конкурсную комиссию считается лицо, по результатам открытого голосования членов Высшего совета правосудия (!) получившее большинство голосов».

Другое видение формирования состава Конкурсной комиссии у автора законопроекта № 7440-1. Законодательной инициативой предлагается создать Конкурсную комиссию на базе Высшей квалификационной комиссии судей Украины (входят все члены ВККС) с введением в ее состав четырех представителей (экспертов), предложенных международными донорами для участия в процедуре отбора претендентов на должности «антикоррупционных» судей. Указанных представителей (экспертов) будет выбирать Высший совет правосудия.

 

Цифирные заставляющие

Анализируя парламентские законодательные инициативы о Высшем антикоррупционном суде, не можем не обратить внимание еще на два аспекта его деятельности. Во-первых, это вопрос численности «антикоррупционных» судей. В этом случае мнения авторов альтернативных проектов разделились. Два проекта (№ 7440-2 и № 7440-3) не дают ответа на вопрос, каким будет количество «антикоррупционных» судей. Как и в президентской версии, в них прописывается, что количество судей ВАС будет определяться в соответствии с Законом в пределах расходов, предусмотренных в государственном бюджете на содержание этого суда, и с отдельным установлением численности судей ВАС и количества судей Апелляционной палаты ВАС. При этом в законодательной инициативе № 7440-3 дополнительно вводятся квоты для разных категорий кандидатов на должность судьи ВАС, не имеющих стажа работы на должности судьи.

А вот в законопроекте № 7440-1 предложено установить максимальную планку для количества судей ВАС — не больше 70 человек. При этом устанавливается минимальная численность для Антикоррупционной палаты, которую автор законодательной инициативы предлагает создать в Кассационном уголовном суде в составе Верховного Суда (ВС), — не менее 30 судей. Минимальную планку для количественного состава «антикоррупционных» судей предлагается установить и проектом № 7440-4: в ВАС должно входить не менее 40 судей.

В вопросах материального обеспечения, в частности заработных плат «антикоррупционных» судей, законодательные предписания большинства альтернативных проектов, равно как и президентского, довольно сдержанные. Повышение уровня судейского вознаграждения для судей этого высшего специализированного суда не предусмотрено. В этой части будут действовать положения профильного судейского закона (статья 135), в соответствии с которыми базовый размер должностного оклада судьи высшего специализированного суда, как и оклад представителя апелляционной инстанции, исчисляется 50 размерами прожиточного минимума для трудоспособных лиц, установленного на 1 января календарного года. Правда, на заявленный базовый уровень судейского вознаграждения антикоррупционные судьи смогут рассчитывать только в 2020 году, ведь, как известно, в заключительных и переходных положениях Закона установлено поэтапное повышение уровня базовых окладов судей — представителей инстанций разных уровней, за исключением ВС.

Особые финансовые преференции для судей антикоррупционной специализации предусмотрены только законопроектом № 7440-1. Базовый оклад для судьи Высшего антикоррупционного суда приравнивается к соответствующей финансовой величине, установленной для судей ВС, — 75 размеров прожиточного минимума для трудоспособных лиц, установленного на 1 января календарного года. А вот для судей Антикоррупционной палаты Кассационного уголовного суда в составе ВС базовая финансовая планка еще выше — 95 соответствующих прожиточных минимумов.

Забегая наперед, отметим, что по завершении круглого стола, на котором впервые обсуждались перспективы создания ВАС, мы пообщались с одним из разработчиков президентского сценария формирования и деятельности антикоррупционной инстанции — Валентином Сердюком, д.ю.н., заместителем руководителя аппарата Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (этот суд, как известно, сейчас находится в процедуре ликвидации). Судя по риторике г-на Сердюка, тот факт, что вопрос судейского вознаграждения судей ВАС не регулируется специальным законом, — сознательный выбор разработчиков законодательных инициатив главы государства: в этом случае достаточно предписаний «рамочного закона» — «О судоустройстве и статусе судей», которыми аспекты судейского вознаграждения представителей инстанций разных уровней приведены к общему знаменателю. Президентским проектом закона о ВАС (№ 7440) предусматриваются лишь дополнительные гарантии (особенности статуса судей ВАС и обеспечения Суда), поскольку основные уже содержатся в профильном законодательстве.

Говоря о численности «антикоррупционных» судей, Валентин Сердюк отмечает: от идеи установить на законодательном уровне максимальную планку (как, например, в случае с количеством «верховных» судей) или минимальную разработчики законодательной инициативы также отказались сознательно, ведь просчитать наперед, какой будет нагрузка на судей ВАС, очень сложно. «Но ведь вы наверняка просчитывали возможный количественный состав Суда, поскольку значительная часть его представителей должна иметь судейский опыт работы: согласно предложенным изменениям (часть 12 статьи 31 УПК Украины), уголовное производство в ВАС, как в суде первой инстанции, так и в апелляционном порядке, осуществляется коллегиально в составе трех судей, и хотя бы один из них должен иметь стаж работы на должности судьи не менее пяти лет», — уточняем мы у Валентина Сердюка. По его словам, изначально, как вариант, предлагалось установить численность ВАС до 40 судей, а его Апелляционной палаты — до 15, но потом, в ходе экспертного обсуждения, было решено не прописывать на законодательном уровне конкретные цифры.

 

Концепт по заявкам

24 января с.г. на круглом столе был аншлаг: зал заседаний антикоррупционного парламентского комитета едва уместил всех желающих понаблюдать за обсуждением самого животрепещущего вопроса. Тем не менее ожидаемых горячих дискуссий и экспертных дебатов не наблюдалось. Несмотря на заявленную проблематику — обсуждение основной и альтернативных законодательных инициатив, главным объектом для рассмотрения и критики стало именно законодательное видение относительно создания и деятельности ВАС главы государства. Причем вместо запланированных двух-трех часов обсуждение продлилось даже меньше полутора.

Ключевые замечания политиков, отечественных и иностранных экспертов сводились к трем основным вопросам. Первый: необходимо пересмотреть формат участия международных экспертов в конкурсной процедуре отбора «антикоррупционных» судей. Напомним, что в президентском варианте создания ВАС предложено, чтобы в процессе кадрового отбора ВККС содействовал не Общественный совет добропорядочности (ОСД), а новая специальная институция — Общественный совет международных экспертов. По аналогии с деятельностью ОСД, чтобы учитывались позиции Общественного совета международных экспертов, предлагается наделить этот орган правом вето в отношении кандидатов на должности судей ВАС, преодоление которого возможно голосами как минимум 11 членов ВККС. Концепция, согласно которой Общественному совету международных экспертов отводится фактически роль совещательного органа, судя по риторике участников круглого стола, их не устраивает: в процессе отбора «антикоррупционных» судей иностранные специалисты должны иметь право решающего голоса.

Вторая претензия касается слишком высоких требований, которые выдвигаются к кандидатам на должность судьи ВАС. Речь идет о предписаниях проекта закона № 7440, в соответствии с которыми, помимо возрастных и профессиональных требований, появляется дополнительный критерий отбора: наличие значительного опыта осуществления в международных межправительственных организациях или международных судебных учреждениях за рубежом профессиональной деятельности в сфере права по вопросам противодействия и борьбы с коррупцией и обладание знаниями и практическими навыками применения современных международных антикоррупционных стандартов и лучших мировых практик в сфере противодействия и борьбы с коррупцией, практики Европейского суда по правам человека. По словам представителя Transparency International Ukraine Максима Костецкого, в нашей стране едва ли найдется два-три десятка юристов, отвечающих заявленным в президентской законодательной инициативе критериям. «Можно ли надлежащим образом провести кадровый отбор с 20–30 кандидатами?.. Это риторический вопрос», — подчеркнул эксперт.

Третье замечание участников круглого стола касалось вопроса компетенции нового высшего специализированного суда. Напомним, что в законодательной инициативе главы государства предложена следующая концепция подсудности ВАС. Суд должен рассматривать уголовные производства относительно «профильных» преступлений, определенных коррупционными Уголовным кодексом (УК) Украины (преступления, предусмотренные статьями 191, 262, 308, 312, 313, 320, 357, 410 Кодекса, а в случае их совершения путем злоупотребления служебным положением — статьями 210, 354, 364, 364¹, 365², 368–369² УК Украины), а также и другие связанные и объединенные с ними в одно уголовное производство правонарушения. При этом для компетенции ВАС вводится определенный финансовый фильтр: Суду будут подсудны коррупционные и связанные с коррупцией преступления, если размер предмета преступления (предметов преступлений) или причиненного им (ими) вреда в 500 и более раз превышает размер прожиточного минимума для трудоспособных лиц, установленный законом на момент совершения преступления (преступлений).

Идею такого формата работы ВАС не разделяют многие политики, в том числе и авторы альтернативных законодательных инициатив (их, к слову, на заседании круглого стола так и не дождались): они ратуют за определение подсудности ВАС, исходя из подследственности Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ), установленной в части 5 статьи 216 Уголовного процессуального кодекса (УПК) Украины. Напомним, что аналогичный концепт был предложен в первой законодательной инициативе по этому вопросу — проекте № 6011 «О антикоррупционных судах», который получил много критических замечаний со стороны как международных экспертов, в том числе Венецианской комиссии, так и отечественных, и в конце прошлого года был снят с рассмотрения Верховного Совета Украины.

В ходе проведения круглого стола народный депутат Юрий Деревянко обратил внимание на то, что в президентском законопроекте из сферы компетенции ВАС «выпали» многие уголовные коррупционные правонарушения, досудебное расследование по которым проводит НАБУ (скажем, преступления, предусмотренные статьями 206² и 209 УК Украины), но при этом в нее включены непрофильные преступления, которые расследуют другие правоохранительные органы.

 

Пессимистическое построение

По убеждению Юрия Деревянко, нормотворческий сценарий создания и работы ВАС, предложенный Президентом Украины, неприемлем. По его словам, соответствующие инициативы нужно отозвать и внести на рассмотрение парламента доработанную законодательную версию, в которой были бы учтены замечания, озвученные в том числе и международными экспертами.

Не верит в успешную реализацию заявленных законодательных инициатив и коллега г-на Деревянко по антикоррупционному комитету, заместитель председателя данного парламентского подразделения Виктор Чумак. Проект № 7440, по его словам, был подан с одной целью: формально выполнить требования международных партнеров относительно инициирования проекта с названием «О Высшем антикоррупционном суде», который абсолютно не отвечает содержанию предложений Венецианской комиссии, для того чтобы «потянуть время» (до завершения президентской каденции) и переложить ответственность на Верховный Совет Украины, чтобы, цитируем, «парламент «поигрался» с пятью законопроектами». «Но поверьте мне: ни один из них в результате так и не будет принят», — добавляет народный депутат.

Наличие пяти разных сценариев создания ВАС и отсутствие консенсуса среди политиков действительно омрачает перспективы принятия парламентом соответствующего закона. Подытоживая все вышесказанное в ходе круглого стола, его «ведущий» — заместитель председателя антикоррупционного комитета Игорь Попов резюмировал: «Хочу обратить внимание на большой риск, который я вижу по итогам этой дискуссии. У нас, к сожалению, может сложиться худший сценарий: в повестку дня сессии будут внесены все пять законопроектов, но они не найдут поддержки и не будут рассматриваться, и таким образом ситуация окажется заблокированной… Именно поэтому нынешняя дискуссия должна продолжаться…».

Очевидно, что последующая полемика относительно законодательных перспектив запуска ВАС, как и первое обсуждение, пройдет в политической, а не юридической плоскости.