В сфере публичных закупок усиливается контроль — изменены функциональные основы государственного мониторинга, а также четко урегулирован порядок его проведения. Предполагается, что такие новации произведут и определенный антикоррупционный эффект. Речь идет о Законе Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О публичных закупках» и некоторые другие законы Украины относительно осуществления мониторинга закупок» (Закон), внедряющем автоматический риск-менеджмент и обязывающем заказчиков реагировать на замечания Государственной аудиторской службы Украины (Госаудитслужба).

Изменения были разработаны с целью улучшения качества мониторинга публичных закупок, поскольку из-за несогласованности законодательства и отсутствия четких правил контроля в последнее время системный характер приобрели нарушения при осуществлении закупок. Ранее у Госаудитслужбы не было инструментов, чтобы предотвращать нарушения на всех этапах закупок, — она могла реагировать на нарушения только после торгов и подписания договоров, а рекомендации аудиторов о расторжении договоров не были обязательными для исполнения и часто игнорировались нарушителями.

Предупредить заранее

Итак, Законом принципиально меняется подход к проведению мониторинга публичных закупок. Согласно новой редакции соответствующей статьи, мониторинг закупки — это анализ соблюдения заказчиком законодательства в сфере публичных закупок на всех стадиях закупки с целью предупреждения нарушений законодательства в сфере публичных закупок. То есть вместо наблюдательной функции мониторинг начнет выполнять функцию предварительного контроля — Госаудитслужба будет сообщать заказчику о нарушениях, которые допускаются при проведении закупки.

Для реализации новаций ProZorro будет интегрирована с системой автоматических индикаторов рисков — критериев с заранее заданными параметрами, использование которых позволяет автоматически осуществлять выбор процедур закупок, содержащих признаки нарушений законодательства в сфере публичных закупок. Таким образом, подозрительные тендеры будут автоматически выявляться и направляться Госаудитслужбе на проверку. Впрочем, перечня таких индикаторов в Законе нет — он должен быть утвержден центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере госфинконтроля. Стоит отметить, что автоматические индикаторы рисков уже применяются при осуществлении общественного мониторинга — в созданной общественными организациями системе риск-менеджмента. Теперь подобный программный продукт появится и у государства.

Закон и порядок

Порядок мониторинга, который осуществляется в течение проведения процедуры закупки, заключения и выполнения договора о закупке, детально урегулирован в новой статье Закона Украины «О публичных закупках». Установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения мониторинга закупок: данные автоматических риск-индикаторов, информация о наличии признаков нарушения из ряда источников (например, обращения общественных активистов, журналистов, представителей органов власти и местного самоуправления). Кроме того, Госаудитслужба сможет проверить любую закупку и по собственной инициативе.

В электронной системе закупок (ProZorro) будет публиковаться информация о начале и окончании мониторинга, результатах его проведения, об обмене информацией между Госаудитслужбой и заказчиком на всех этапах проведения мониторинга. Кстати, в отличие от жалоб, поступающих в Антимонопольный комитет Украины, решение Госаудитслужбы о начале проверки не будет приостанавливать ход закупки.

Законом установлены сроки осуществления мониторинга закупки: не более 15 рабочих дней с даты опубликования в электронной системе закупок решения о начале мониторинга с возможностью продления не более чем на десять рабочих дней. В течение мониторинга Госаудитслужба сможет через электронную систему запрашивать у заказчика объяснения, которые также публикуются в системе. То есть «диалог» аудитора с заказчиком будет доступен для просмотра всем посетителям ProZorro.

По результатам мониторинга обнародуется заключение, в котором указываются обязательства заказчика по устранению нарушений (при их наличии). Заказчик может один раз обратиться в Госаудитслужбу за разъяснением заключения, а также вправе оспорить заключение в суде. Если заказчик не устранит нарушения, Госаудитслужба сможет принять решение о проведении комплексной проверки закупки в соответствии с Законом Украины «Об основных принципах осуществления государственного финансового контроля на Украине» и наложить соответствующие штрафы по решению суда.

До обеспечения технической возможности фиксации в системе электронных закупок (но не позднее трех месяцев со дня вступления в силу Закона) дата начала и завершения мониторинга закупки, заключение о результатах мониторинга будут публиковаться на веб-сайте Госаудитслужбы, а обмен информацией с заказчиком —  осуществляться путем официальной переписки.

Экспертное сомнение

Эффективность Закона сомнительна, ведь принципиальных новаций документ не предусматривает, а ранее подобный контроль уже осуществлялся, отмечают партнер ЮФ Asters Александр Вознюк и помощник юриста ЮФ Asters Назар Чучак.

«Наверное, первым возникает вопрос: а по каким причинам в свое время отказались от такого контроля? Просто забыли о нем, а теперь вспомнили? Если найти ответ на этот вопрос, то он прямо или косвенно даст ответы на многие другие вопросы относительно преимуществ, недостатков, рисков и т.д., которые несет в себе Закон. Ответ прост — это неэффективность подобного метода регулирования, — констатируют эксперты. — Почему? Начать нужно с причины, с самой проблемы, которая должна решаться. Она в том, что заказчики покупают не за собственные средства. О собственности с правовой точки зрения здесь нет смысла говорить. Люди, принимающие решение о том, что приобрести и за сколько, тратят не свои средства, и здесь нет, как правило, эффективного собственника, который очень нервничал бы от того, что вдруг купили то, что не нужно, или купили слишком дорого. А почему такой риск есть? Потому что заказчик в большинстве случаев не имеет достаточных стимулов эффективного использования средств, поскольку распоряжение не своими средствами не заставляет напрягаться, чтобы искать и приобретать самое лучшее за самую низкую цену, к тому же часто идут рядом возможность распоряжаться и соблазн получить определенную выгоду из этого. Именно поэтому и создана специальная процедура заключения контракта — чтобы уменьшить влияние этих негативных факторов со стороны неэффективного спроса, формализовать потребности заказчика, чтобы выбор продавца определялся исключительно рыночным механизмом конкурентной борьбы между потенциальными поставщиками, а не спросом (заказчиком)».

По мнению Александра Вознюка и Назара Чучака, самым эффективным контролем действий заказчика будет контроль не со стороны государства, а со стороны поставщиков: «Больше всего заинтересованы в том, чтобы процедура была прозрачной и не было нарушений в действиях заказчика, те, кто хочет заключить контракт, потому что это их бизнес и за это идет борьба. Если заказчик что-то неправильно сделал по процедуре или предмет закупки выписал с хитринкой, то определенные поставщики могут не получить контракт, и они будут бороться за исправление заказчиком этих недостатков. Более заинтересованных лиц в осуществлении контроля вы не найдете. Именно поэтому и был создан орган обжалования, который должен завершить построение такой эффективной модели контроля за заказчиками, стать независимым объективным субъектом решения подобных споров с заказчиком.

Обоснование необходимости введения дополнительного контроля со стороны государственных органов нареканиями на то, что орган обжалования не выполняет свою функцию так, как от него ожидают, достаточно спорно, поскольку в обоих случаях интерес и мотивы контроля имеют другую природу — это лишь выполнение возложенных функций. И по большому счету результат действий заказчика не имеет значения, в отличие от интересов потенциального поставщика».