Вопрос о снятии моратория на продажу земли сельскохозяйственного назначения давно является предметом горячих дискуссий как в политических кругах, так и среди экспертов и бизнеса. Сторонники снятия моратория, в том числе иностранные кредиторы, заявляют о развитии сельского хозяйства и росте экономики благодаря прекращению действия моратория. В то же время противники видят ряд угроз и негативных последствий, включая возможную монополизацию рынка посредством его захвата некими неизвестными «китайскими» инвесторами, которые «зайдут на рынок и скупят все наши земли». Данная тема стала особенно актуальной в связи с принятием парламентом в первом чтении законопроекта № 2178-10, предусматривающего открытие рынка земель сельскохозяйственного назначения уже с 1 октября 2020 года.

В случае принятия закона в целом в Украине фактически будет открыт новый товарный рынок, доступ к которому сможет получить определенный круг лиц. По официальным данным, объем такого рынка оценивается в 42,7 млн га. Следовательно, возникает необходимость обеспечить добросовестную конкуренцию на данном рынке и не допустить его монополизации. Вероятно, с этой целью предложены ограничения, касающиеся максимальных площадей земель сельскохозяйственного назначения, которыми может владеть один субъект хозяйствования, с учетом отношений контроля.

Механизмы контроля

На данный момент не в полной степени понятно, какой государственный орган уполномочен осуществлять контроль за соблюдением субъектами хозяйствования граничных показателей относительно совокупных площадей владения землями сельскохозяйственного назначения, а также не определены механизмы осуществления этого контроля.

Вероятно, что таким государственным органом может выступить Антимонопольный комитет Украины (АМКУ), исходя из его заданий, функций и сложившейся практики. Стоит отметить, что АМКУ хорошо знаком с особенностями сельскохозяйственных рынков, его основными игроками и их рыночными долями. За последние годы наибольшее количество концентраций было осуществлено на рынках сельскохозяйственной продукции. Например, в 2018 году количество предоставленных разрешений на концентрацию на рынках сельскохозяйственной продукции составило 24,2 % (108 разрешений) от общего количества разрешений, а в 2017 году — 25,7 % (155 разрешений).

Текущая редакция Закона Украины «О защите экономической конкуренции» прямо не рассматривает действия по приобретению права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения в качестве концентрации. Соответственно, некоторые могут утверждать, что потенциальные сделки купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения не попадают под контроль АМКУ. Однако есть обоснованные предположения считать, что на оборот земель сельскохозяйственного назначения все же будет распространяться антимонопольный контроль, и для устранения указанного пробела в законодательстве АМКУ уже разрабатывает соответствующий законопроект, содержащий непосредственное требование для сторон сделки получать предварительное разрешение на концентрацию в случае приобретения земель сельскохозяйственного назначения. Хотя на данный момент такой законопроект еще не опубликован, можем предположить, что одними из наиболее дискуссионных вопросов данного законопроекта могут стать критерии, достижение которых приведет к необходимости получения разрешения АМКУ: например, это превышение сторонами действующих финансовых показателей и/или минимальная площадь приобретаемого земельного участка, или доля от общего рынка сельскохозяйственных земель, после достижения которой покупатель должен обращаться в Комитет независимо от размера приобретаемого участка.

Кроме того, в отсутствие специального антимонопольного регулирования сделок купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения следует также обратить внимание на термин «единый имущественный комплекс» (приобретение которого требует предварительного разрешения АМКУ), предусмотренный Законом Украины «О защите экономической конкуренции» с 19 сентября 2019 года. Понятие единого имущественного комплекса включает в себя не исчерпывающий перечень имущества, в том числе права на земельные участки. Такое широкое понятие может позволить АМКУ применять достаточно гибкие подходы к определению того, является ли конкретный актив единым имущественным комплексом. Таким образом, не исключено, что сделки купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения попадут под антимонопольный контроль, даже если специальные нормы не будут приняты на дату отмены моратория. Тем не менее бизнес и эксперты ожидают от регулятора четких правил и сбалансированного подхода к решению данного вопроса.

Иностранный опыт

В ЕС правовое регулирование рынка сельскохозяйственных земель осуществ­ляется на национальном уровне с учетом основополагающих принципов, таких как отсутствие дискриминации и свободное движение капитала. Законодательство ряда стран ЕС (Румынии, Польши, Венгрии, Словакии) содержит нормы, направленные на недопущение концентрации земель сельскохозяйственного назначения. Так, на законодательном уровне могут предусматриваться специальные требования к покупателю земель сельскохозяйственного назначения, а также необходимость в получении предварительного разрешения от контролирующего органа. Например, законодательство Латвии среди прочего предусматривает ограничения по максимальной площади земельных участков, которые может приобрести одно физическое/юридическое лицо и группа связанных лиц, а также требования к знанию латышского языка. Кроме того, для приобретения земель сельскохозяйственного назначения необходимо получить разрешение местного государственного органа (по месторасположению земельного участка). Исключения из общего правила относительно необходимости получения разрешения на приобретение земель сельскохозяйственного назначения составляют следующие случаи: на дату и после осуществления сделки покупатель — физическое лицо не будет владеть более 10 га земли, а покупатель — юридическое лицо — более 5 га земли.

Задачи на перспективу

В соответствии с европейской практикой введение определенных ограничений и механизмов контроля за сделками купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения является обоснованным и целесообразным шагом для эффективного функционирования рынка. В случае наличия надлежащей правовой базы и имплементации такие ограничения и механизмы контроля могут послужить инструментами для предотвращения монополизации рынка и других возможных негативных последствий.

На данном этапе первоочередной становится задача по разработке сбалансированного правового регулирования и контроля за сделками купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения, включающего как понятные критерии для получения разрешения, так и исключения из разрешительной процедуры.

Как это обычно и бывает в нашем законодательном поле, рынок земли может быть открыт еще до того момента, как будут разработаны все необходимые механизмы контроля за совершением сделок на этом рынке. Не исключено, что первые транcакции будут осуществляться в условиях правовой неопределенности, которая предполагает наличие дополнительных юридических рисков для сторон таких сделок. Однако представляется, что в итоге контроль за совершением сделок с сельскохозяйственными землями и соблюдением законодательства в этой связи будет все равно осуществляться АМКУ, практика которого богата делами в аграрной сфере, а его специалисты уже не первый год собирают информацию о количестве и распределении сельскохозяйственных земель, арендуемых бизнесом.