Одним из наиболее дискуссионных вопросов административного судопроизводства сегодня остаются так называемые дискреционные полномочия органов государственной власти. Под дискрецией обычно подразумевается право субъекта в конкретной ситуации выбрать один из альтернативных вариантов поведения, каждый из которых является правомерным.

В то же время термин «дискреционные полномочия» на законодательном уровне не урегулирован, что часто приводит к применению более широкой трактовки его государственными органами, вплоть до «свободы принимать любое решение на свое усмотрение». При этом факт наличия либо отсутствия у органа государственной власти дискреционных полномочий нередко является ключевым обстоятельством, от установления которого зависит разрешение публичного административного спора.

Принцип невмешательства

До недавнего времени главным обоснованием, которое использовалось для определения дискреционных полномочий, были положения Рекомендации Комитета министров Совета Европы NR(80)2 об осуществлении административными органами власти дискреционных полномочий, принятые еще в 1980 году. В этом документе под дискреционными полномочиями понимаются полномочия, которые административный орган может осуществлять с определенной свободой усмотрения, то есть выбирать из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим при данных обстоятельствах.

Поскольку дискреционные полномочия — понятие оценочное, вопрос отнесения тех или иных полномочий к дискреционным украинским судам необходимо рассматривать в контексте каждого отдельного дела. Ранее в большинстве споров, связанных с дискреционными полномочиями, суды считали, что не должны вмешиваться в принятие решений государственными органами. Потому, установив нарушение прав лица, они обязывали субъект властных полномочий повторно рассмотреть спорный вопрос, не принимая решения вместо соответствующего органа. Аргументируя свою позицию, суды ссылались на задачу административного судопроизводства, которая заключается не в обеспечении эффективности государственного управления, а в защите прав и интересов, иначе был бы нарушен принцип разделения власти. В итоге довольно часто государственный орган повторно принимал решение, аналогичное отмененному судом, что влекло за собой новое обращение в суд, создавая замкнутый круг и дополнительную нагрузку на суды.

В этой ситуации не только игнорировались задачи административного судопроизводства, но и нивелировалась эффективность обращения в суд как способа защиты нарушенных субъектом властных полномочий прав и законных интересов. В частности, если административный суд в своем решении признает факт противоправных действий либо бездействия органа власти, но, ссылаясь на его дискреционные полномочия, отказывает в удовлетворении искового требования, например, об обязательстве ответчика совершить определенные действия, то говорить о надлежащей защите прав, свобод и интересов истца не приходится.

Что изменилось?

Недавние изменения процессуального законодательства, как и новая практика Верховного Суда (ВС), предоставляют судам возможность обязывать субъекты государственной власти осуществлять предусмотренные законом полномочия и принимать конкретные решения.

В Кодексе административного судопроизводства (КАС) Украины с изменениями от 15 декабря 2017 года устранены многие пробелы, с которыми сталкивались суды в вопросах установления пределов дискреционных полномочий и выбора должного и эффективного способа защиты прав лица в административном производстве.

Сейчас, согласно КАС Украины, когда бездействие субъекта властных полномочий признается противоправным, суд может обязать его осуществить конкретное действие, например, принять определенное решение в пользу истца. Если в конкретном деле государственный орган вправе действовать по своему усмотрению, суд может обязать его вновь рассмотреть вопрос, с которым обратился истец, но уже с учетом предоставленной судом правовой оценки.

К примеру, в деле № 1640/2594/18 истец просил обязать Государственную службу Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Госгеокадастр) утвердить проект землеустройства по отводу земельного участка. Госорган неоднократно уклонялся от принятия решения по поданному заявлению. Суды первой и апелляционной инстанций частично удовлетворили исковые требования, признав противоправным бездействие Госгеокадастра и обязав его повторно рассмотреть заявление истца. Верховный Суд пришел к выводу, что полномочия Госгеокадастра не являлись дискреционными, поскольку в данном случае существовал только один правомерный вариант поведения. Приняв во внимание доказательства о наличии у госоргана оснований вынести обоснованное и законное решение с учетом позиции суда, Верховный Суд обязал Госгеокадастр утвердить проект землеустройства.

Также стоит обратить внимание, что суд может обязать государственный орган, против которого принято решение, подать в установленный судом срок отчет об исполнении судебного решения. В случае неисполнения решения в этот срок суд вправе применить к руководителю субъекта властных полномочий санкции в виде штрафа в размере от 20 до 40 размеров прожиточного минимума для трудоспособных лиц (сегодня это составляет от 38 429 до 76 840 грн). Оплата штрафа не освобождает госорган от обязанности исполнить решение суда и предоставить суду отчет о его исполнении.

Взгляд по-новому

Следует отметить, что Верховный Суд активно разъясняет термин «дискреционные полномочия» в своих решениях. Кроме того, еще в апреле 2018 года этим судом был подготовлен научный вывод относительно пределов дискреции субъектов властных полномочий и судебного контроля над их реализацией.

Верховный Суд придерживается позиции, что дискреционные полномочия заключаются в выборе вариантов поведения: действие либо бездействие. В случае осуществления действий субъект властных полномочий должен выбирать вариант решения среди тех вариантов, которые прямо или косвенно закреплены в законе. То есть реализация дискреционных полномочий не означает, что субъект властных полномочий свободен и неограничен в вариантах поведения. Он должен поступать, выбирая исключительно из предоставленных законом альтернатив, каждая из которых является правомерной.

Полномочия госорганов часто закрепляются в нормах закона с помощью таких фраз, как «может», «имеет право», «по собственной инициативе», «обеспечивает», «по своему усмотрению» и прочих. Однако в своем выводе Верховный Суд акцентирует внимание на том, что использование подобных слов и словосочетаний в законодательстве не свидетельствует автоматически о наличии дискреционного полномочия. В таком случае необходим детальный анализ нормы закона для определения, действительно ли полномочие является дискреционным. Таким образом, Верховный Суд призывает суды подробно анализировать каждую конкретную ситуацию и не делать преждевременных выводов о наличии у субъекта властных полномочий дискреции.

Шансы на успех

Однозначно можем утверждать, что недостаточно урегулированным и применяемым на практике остается вопрос обеспечения эффективного контроля над действиями субъектов властных полномочий во избежание злоупотреблений. Тщательная и эффективная проверка действий субъектов властных полномочий должна быть необходимым условием разрешения споров, связанных с оспариванием принятых на основе дискреции решений.

Практика Верховного Суда, а также изменения в национальном законодательстве открывают новые возможности и дают надежды на успех в защите законных прав физических и юридических лиц в спорах с субъектами властных полномочий.

Конечно же, споры с государственными органами решаются непросто, и далеко не всегда удается получить желаемый для истца результат. Однако законодательно обоснованная, грамотная и четкая позиция, построенная с учетом релевантной судебной практики, предоставляет все возможности для получения надлежащей защиты нарушенных прав истца.