При решении вопроса о разграничении компетенции судов по рассмотрению административных и гражданских дел в каждом конкретном деле недостаточно применения исключительно формального критерия — определения субъектного состава спорных правоотношений (участие в них субъекта властных полномочий). Определяющим признаком для правильного решения такого вопроса является характер спорных правоотношений, из которых возник спор

14 декабря 2016 года Судебные палаты по гражданским и административным делам Верховного Суда Украины, рассмотрев в судебном заседании дело по иску Киевской районной администрации Одесского городского совета (Киевская райадминистрация) к гр-ке И., третье лицо — Инспекция государственного архитектурно-строительного контроля в Одесской области (ИГАСК), о приведении квартиры в прежнее состояние, по заявлению Киевской районной администрации Одесского городского совета о пересмотре определения Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 1 июня 2016 года, установили следующее.

В ноябре 2014 года Киевская райадминистрация обратилась в суд с иском к гр-ке И., третье лицо — ИГАСК, о приведении в первоначальное состояние квартиры по адресу: *, ссылаясь на то, что ответчица является собственницей указанной квартиры и осуществляет ее незаконную самовольную реконструкцию — достройку с увеличением площади квартиры. После обнаружения этого факта Киевская райадминистрация приняла распоряжение № ** от 24 сентября 2014 года, которым обязала гр-ку И. привести квартиру в соответствие с техническим паспортом, однако ответчица такое распоряжение не выполняет.

Истец просил обязать гр-ку А. за счет ее собственных средств демонтировать недостроенное помещение и привести квартиру по адресу: * в прежнее, существовавшее до реконструкции, состояние в соответствии с изготовленным в 2013 году техническим паспортом на квартиру.

Решением Киевского районного суда г. Одессы от 27 февраля 2015 года, оставленным без изменений определением Апелляционного суда Одесской области от 2 июля 2015 года, исковые требования удовлетворены.

Определением Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 1 июня 2016 года принятые по делу судебные решения отменены и производство по указанному делу прекращено.

В поданном в Верховный Суд Украины заявлении Киевская райадминистрация просит отменить определение суда кассационной инстанции и передать дело на новое апелляционное рассмотрение на предусмотренном пунктом 2 части 1 статьи 355 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) Украины основании неодинакового применения судом кассационной инстанции одних и тех же норм процессуального права в связи с обжалованием судебного решения, принятого с нарушением правил подсудности или установленной законом компетенции судов по рассмотрению гражданских дел.

Заслушав судью-докладчика, проверив доводы заявления, Судебные палаты по гражданским и административным делам Верховного Суда Украины пришли к выводу, что заявление подлежит удовлетворению частично.

На основании статьи 360⁴ ГПК Украины Верховный Суд Украины отменяет судебное решение по делу, которое пересматривается на основании неодинакового применения судом кассационной инстанции одних и тех же норм процессуального права, если установит, что суд допустил нарушение нормы процессуального права, что заключается в нарушении правил подсудности или установленной законом компетенции судов по рассмотрению гражданских дел.

Дело, решение кассационного суда по которому пересматривается, было рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций в порядке гражданского судопроизводства.

Удовлетворяя иск Киевской райадминистрации, суд первой инстанции, с выводами которого согласился апелляционный суд, применил положения статьи 383 Гражданского кодекса (ГК) Украины, Законов Украины «Об архитектурной деятельности», «О регулировании градостроительной деятельности», «О местном самоуправлении на Украине» и исходил из того, что гр-ка И. осуществила реконструкцию квартиры с нарушением предписаний действующего законодательства, в отсутствие необходимого разрешения и надлежащим образом утвержденной документации для проведения соответствующей реконструкции, а потому ответчица за свой счет обязана привести квартиру в прежнее, существовавшее до реконструкции, состояние.

Отменяя решения судов первой и апелляционной инстанций и закрывая производство по делу, Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел исходил из того, что истец обратился в суд как субъект властных полномочий, связанных с выполнением делегированных властных управленческих функций по осуществлению контроля в сфере градостроительства, в связи с нарушением застройщиком требований законодательства по вопросам строительства и градостроительства, поэтому отношения между сторонами являются публично-правовыми и спор о приведении самовольно реконструированного объекта в прежнее состояние подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, а не гражданского.

В подтверждение наличия оснований для пересмотра Верховным Судом Украины определения кассационного суда, принятого по этому делу, Киевская райадминистрация предоставила для сравнения определения Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 25 мая 2011 года (дело № 6-1174св11), от 20 января 2016 года (дело № 6-26396ск15), от 13 апреля 2016 года (дело № 522/13994/14ц).

Как следует из содержания указанных определений, суд кассационной инстанции неоднократно рассматривал в порядке гражданского судопроизводства дела по искам Одесского городского совета и Киевской райадминистрации к физическим лицам о приведении в прежнее состояние объектов недвижимого имущества в связи с самовольной их реконструкцией или самовольным строительством. Истцы в указанных делах тоже ссылались на то, что ответчики осуществили самовольную реконструкцию, самовольное строительство недвижимого имущества; исковые требования тоже основывались на положениях, в частности, Законов Украины «Об архитектурной деятельности», «О регулировании градостроительной деятельности», «О местном самоуправлении на Украине», статьи 376 ГК Украины.

При этом по результатам рассмотрения дел № 6-1174св11, № 6-26396ск15, № 522/13994/14ц Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел принимал решения по сути, не делал выводов о прекращении производства по делам на основании того, что эти споры являются публично-правовыми и подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, кроме того, не высказывал сомнений относительно компетенции судов общей юрисдикции рассматривать такие дела по правилам гражданского судопроизводства.

Изложенное свидетельствует о том, что существует неодинаковое применение судом кассационной инстанции одних и тех же норм процессуального права относительно установленной законом компетенции судов по рассмотрению гражданских дел.

Решая вопрос об устранении разногласий в применении судом кассационной инстанции норм процессуального права, Судебные палаты по гражданским и административным делам Верховного Суда Украины исходят из следующего.

Задачей гражданского судопроизводства является справедливое, беспристрастное и своевременное рассмотрение и решение гражданских дел с целью защиты нарушенных, непризнанных или оспариваемых прав, свобод или интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц, интересов государства (статья 1 ГПК Украины).

В соответствии с частью 1 статьи 3 ГПК Украины каждое лицо имеет право в порядке, установленном этим Кодексом, обратиться в суд за защитой прав, свобод или интересов. Согласно части 2 этой же статьи, в случаях, установленных законом, в суд могут обращаться органы и лица, которым предоставлено право защищать права, свободы и интересы других лиц, или государственные, или общественные интересы.

Правила определения компетенции судов по рассмотрению гражданских дел предусмотрены статьей 15 ГПК Украины: суды рассматривают в порядке гражданского судопроизводства дела по защите нарушенных, непризнанных или оспариваемых прав, свобод или интересов, возникающие из гражданских, жилых, земельных, семейных, трудовых отношений, а также из других правоотношений, кроме случаев, когда рассмотрение таких дел осуществляется по правилам другого судопроизводства.

При этом статья 2 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины задачей административного судопроизводства определяет защиту прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе связанных с выполнением делегированных полномочий (субъект властных полномочий), путем справедливого, непредвзятого и своевременного рассмотрения административных дел.

В пункте 1 статьи 3 КАС Украины дается определение термина «дело административной юрисдикции» — таким признается публично-правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является субъект властных полномочий.

Согласно правилам определения юрисдикции административных судов относительно решения административных дел по статье 17 КАС Украины, юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры по признакам, приведенным в части 1 статьи 17 КАС Украины, в частности, на споры по обращению субъекта властных полномочий в случаях, установленных Конституцией и законами Украины (пункт 5 части 2 статьи 17 КАС Украины).

Определяющим признаком дела административной юрисдикции является суть (содержание, характер) спора. Публично-правовой спор, на который распространяется юрисдикция административных судов, считается спором между участниками публично-правовых отношений и касается именно этих отношений.

Вместе с тем одним из определяющих признаков частноправовых отношений является наличие имущественного или неимущественного, личного интереса участника. Спор будет иметь частноправовой характер, если он обусловлен нарушением или угрозой нарушения частного права или интереса, как правило, имущественного конкретного субъекта, подлежащего защите способом, предусмотренным законодательством для сферы частноправовых отношений, даже в том случае, если к нарушению частного права или интереса привели управленческие действия субъектов властных полномочий.

Публично-правовой спор имеет свою особенность субъектного состава — участие субъекта властных полномочий является обязательным признаком для того, чтобы классифицировать спор как публично-правовой. Однако сам по себе этот факт не дает оснований отождествлять с публично-правовым и относить к административной юрисдикции любой спор с участием субъекта властных полномочий.

С учетом этого неправильным является формальное применение пункта 5 части 2 статьи 17 КАС Украины и распространение юрисдикции административных судов на тот или иной спор только потому, что в суд обращается субъект властных полномочий как истец. Указанное подтверждается также предписаниями статей 3, 15, 45 ГПК Украины, которые предусматривают право органов государственной власти, органов местного самоуправления обращаться в суд с заявлениями в порядке гражданского судопроизводства в случаях, установленных законом.

Таким образом, анализ статьи 15 ГПК Украины и статьи 17 КАС Украины дает основания для вывода, что при решении вопроса о разграничении компетенции судов по рассмотрению административных и гражданских дел в каждом конкретном деле недостаточно применения исключительно формального критерия — определения субъектного состава спорных правоотношений (участие в них субъекта властных полномочий). Определяющим признаком для правильного решения такого вопроса является характер спорных правоотношений, из которых возник спор.

Кроме того, 15 ноября 2016 года Судебная палата по административным делам Верховного Суда Украины по результатам рассмотрения дела № 21-1959а16 приняла постановление, в котором пришла к выводу о том, что в норме статьи 50 КАС Украины приведен исчерпывающий перечень случаев, при которых физические или юридические лица могут быть ответчиками в административном процессе по искам субъектов властных полномочий. Следовательно, к компетенции административных судов относятся споры по обращениям субъектов властных полномочий, в которых одновременно могут быть ответчиками физические лица, в четко определенных законами Украины случаях.

Последовательно придерживаясь указанного правового вывода, в деле, решение по которому пересматривается, Верховный Суд Украины приходит также к следующим выводам.

В соответствии с частью 4 статьи 50 КАС Украины граждане Украины, иностранцы или лица без гражданства, их объединения, юридические лица, которые не являются субъектами властных полномочий, могут быть ответчиками только по административному иску субъекта властных полномочий: 1) о временном запрете (приостановлении) отдельных видов или всей деятельности объединения граждан; 2) о принудительном роспуске (ликвидации) объединения граждан; 3) о принудительном выдворении иностранца или лица без гражданства с Украины; 4) об ограничении относительно реализации права на мирные собрания (собрания, митинги, походы, демонстрации и т.п.); 5) в других случаях, установленных законом.

Контекстный анализ и конструкция указанных норм процессуального закона (статей 3, 17 и 50 КАС Украины) с учетом задач административного судопроизводства (статья 2 КАС Украины) свидетельствуют о том, что распространение юрисдикции административных судов на споры по обращению субъекта властных полномочий, когда ответчиком по административному иску выступает другое лицо, а не субъект властных полномочий, является исключением из общих правил и принципов административного судопроизводства. Юрисдикция административных судов в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 17 КАС Украины на такие споры распространяется в том случае, если в Конституции или законах Украины указано на рассмотрение определенного спора по административному иску субъекта властных полномочий в порядке, установленном КАС Украины.

Как следует из материалов дела, решение суда по которому пересматривается, истец, Киевская райадминистрация, обратился в суд с иском к физическому лицу — гр-ке И. на том основании, что ответчица в нарушение предписаний законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, провела реконструкцию собственной квартиры, осуществив достройку балкона с увеличением площади квартиры. Материально-правовым требованием истец определил возложение на ответчицу обязанности привести объект недвижимости (квартиру) в состояние, существовавшее до проведения реконструкции.

Согласно статье 319 ГК Украины, собственник владеет, пользуется, распоряжается своим имуществом на собственное усмотрение. Владелец имеет право совершать относительно своего имущества любые действия, не противоречащие закону.

Частью 2 статьи 383 ГК Украины предусмотрено право собственника квартиры по своему усмотрению осуществлять ремонт и изменения в квартире, предоставленной ему для использования как единое целое, при условии, что эти изменения не приведут к нарушениям прав собственников других квартир и нежилых помещений в многоквартирном доме и не нарушат санитарно-технических требований и правил эксплуатации дома.

Согласно статье 152 Жилищного кодекса (ЖК) Украины в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, переоборудование и перепланирование жилого дома (квартиры), принадлежащего гражданину на праве частной собственности, осуществляются с разрешения исполнительного комитета местного совета народных депутатов. Правилами пользования помещениями жилых домов и общежитий, утвержденными постановлением Кабинета Министров Украины от 8 октября 1992 года № 572, также предусмотрено, что собственники, наниматели (арендаторы) помещений жилых домов и общежитий имеют право на переоборудование и перепланировку жилых и подсобных помещений, балконов и лоджий по соответствующим проектам без ограничения интересов других граждан, проживающих в доме, общежитии, с разрешения собственника дома (квартиры) и органа местного самоуправления, которое выдается в установленном порядке (пункт 4).

Одним из способов защиты гражданских прав является восстановление положения, которое существовало до нарушения (пункт 4 части 2 статьи 16 ГК Украины). При этом Киевская райадминистрация определила правовыми основаниями обращения в суд с иском Законы Украины «Об архитектурной деятельности», «О регулировании градостроительной деятельности» и «О местном самоуправлении на Украине», которые не содержат норм о рассмотрении административным судом в порядке административного судопроизводства споров по обращению субъекта властных полномочий (в частности, местной государственной администрации) к физическим лицам о приведении самовольно реконструированных жилых помещений в прежнее состояние.

Таким образом, спор, за разрешением которого в суд обратилась Киевская райадминистрация, не касается защиты прав, свобод или интересов в сфере публично-правовых отношений.

Спор касается вещного права гр-ки И., правомерности осуществления ею правомочий собственника жилого помещения и возникшего в связи с отрицанием истцом права ответчицы на проведение изменений в квартире. Следовательно, спор возник из гражданских, жилищных правоотношений, и дело по правилам статьи 15 ГПК Украины подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

В деле, решение по которому пересматривается, суд кассационной инстанции неправильно применил нормы процессуального права, определяющие компетенцию судов по рассмотрению гражданских дел и юрисдикцию административных судов относительно решения административных дел, и ошибочно закрыл производство по делу, оставив без надлежащей оценки и решения доводы кассационной жалобы гр-ки И. в части, касающейся нарушения и неправильного применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, в частности: статей 100, 152 ЖК Украины, статей 376, 383 ГК Украины, статьи 34 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности».

При таких обстоятельствах определение Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел следует отменить, а дело передать на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 355, пунктом 1 части 1 статьи 360³, подпунктом «а» пункта 1 части 2 статьи 360⁴ ГПК Украины, Судебные палаты по гражданским и административным делам Верховного Суда Украины постановили:

— заявление Киевской районной администрации Одесского городского совета удовлетворить частично;

— определение Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 1 июня 2016 года отменить, дело передать на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Постановление является окончательным и может быть обжаловано только на основании, установленном пунктом 3 части 1 статьи 355 ГПК Украины.

 

(Постановление Верховного Суда Украины от 14 декабря 2016 года. Дело № 6-2554цс16. Председательствующий — Романюк Я.М. Судьи — Волков А.Ф., Грыцив М.И., Гуменюк В.И., Кривенда О.В., Лященко Н.П., Охримчук Л.И., Прокопенко А.Б., Самсин И.Л., Симоненко В.Н.)