Национальное законодательство Украины пестрит отсылочными и бланкетными нормами, которые перенаправляют законопослушного гражданина в никуда. В полной мере это проявляется в земельном законодательстве, где не только действуют нормы, установленные в середине ХХ века, но и до сих пор не прописаны регламентации, облегчающие процесс получения и использования земли.

Так, например, национальное законодательство разделяет все земли по целевому назначению, а в рамках целевого назначения земли могут использоваться в разных видах деятельности. И если порядок изменения целевого назначения установлен законодательно, то изменение видов использования ничем не регламентировано. Как правило, данный вопрос оставался на усмотрение землепользователя, однако, как показывает правовой вывод Верховного Суда Украины в постановлении от 8 апреля 2015 года по делу № 6-32цс15, такой подход неверен.

Настоящее дело было инициировано иском прокурора в интересах государства в лице Государственной инспекции сельского хозяйства в Запорожской области к Каменско-Днепровской районной государственной администрации Запорожской области (РГА), отделу Государственного земельного агентства в г. Энергодаре Запорожской области, гр-ну А. (арендатор) при участии третьего лица без самостоятельных требований — фермерского хозяйства «Д» (ФХ «Д»), о признании незаконными и отмене распоряжений председателя РГА, признании недействительными договоров аренды земли и возврате земельных участков.

Прокурор указал, что на основании решения РГА гр-ну А. был выделен в срочное платное пользование земельный участок сельхозназначения из земель запаса на территории Великознаменского сельского совета Каменско-Днепровского района. На основании данного решения с гр-ном А. были заключены договоры аренды земельных участков. Прокурорской проверкой установлено, что земли, переданные гр-ну А. в аренду, были заняты другими лицами, которые на момент заключения спорных договоров использовались ими по назначению. В этой связи прокурор просил отменить распоряжения председателя РГА, признать недействительными четыре договора аренды земли и вернуть арендованные земельные участки в собственность государства в лице РГА.

Решением Каменско-Днепровского районного суда Запорожской области от 21 мая 2014 года, оставленным без изменений определением Апелляционного суда Запорожской области от 23 июля 2014 года, в удовлетворении исковых требований отказано, а затем определением судьи Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ВССУ) от 15 сентября 2014 года отказано в открытии кассационного производства.

Обращаясь с заявлением о пересмотре решения суда кассационной инстанции, заместитель Генерального прокурора Украины ссылался на неодинаковое применение кассационным судом статей 19, 20, 22, 122, 123, 124 Земельного кодекса (ЗК) Украины, статей 1, 7 Закона Украины «О фермерском хозяйстве».

Принимая решение по этому делу, ВСУ исходил из следующего.

4 декабря 2012 года гр-н А. обратился к председателю РГА с заявлением о передаче в аренду для ведения фермерского хозяйства земельного участка, расположенного на территории Великознаменского сельского совета за пределами населенных пунктов. При этом ФХ «Я», в пользовании которого находилась часть участка по договору эмфитевзиса, предоставило письменное согласие на изъятие земельных участков соответствующей площади. Распоряжением РГА от 16 ноября 2012 года дано разрешение на разработку технической документации по землеустройству для изготовления документов, удостоверяющих право пользования земельными участками с целью последующей передачи их в аренду гр-ну А. для ведения фермерского хозяйства.

Распоряжением исполняющего обязанности председателя РГА от 5 декабря 2012 года земельные участки были изъяты из земель запаса Великознаменского сельского совета и предоставлены в аренду гр-ну А., а 21 декабря 2012 года заключены договоры их аренды, зарегистрированные 29 декабря 2012 года отделом Госкомзема в Каменско-Днепровском районе Запорожской области.

Принимая решение об отказе в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из того, что земли для ведения фермерского и товарного сельхозпроизводства относятся к одной категории: земли сельхозназначения, поскольку на землях фермерского хозяйства ведется товарное сельхозпроизводство, а поэтому предоставление земельных участков в пределах одной категории земель не требует разработки проекта отвода по изменению целевого назначения.

Согласно части 1 статьи 215 Гражданского кодекса (ГК) Украины, основанием недействительности сделки является несоблюдение в момент совершения сделки стороной (сторонами) требований, установленных частями 1–3, 6 статьи 203 ГК Украины, а именно: содержание сделки не может противоречить Кодексу, другим актам гражданского законодательства, а также интересам государства и общества, его моральным принципам.

Статьей 19 ЗК Украины закреплены категории земель, в частности земли сельхозназначения. Отнесение земель к той или иной категории, согласно части 1 статьи 20 ЗК Украины, осуществляется на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Каждая категория земель имеет обобщенное целевое назначение, что определяет специфику ее особого правового режима. Земельные участки, отнесенные к одной категории, могут использоваться в соответствии с различными видами целевого назначения.

Землями сельхозназначения, согласно части 1 статьи 22 ЗК Украины, признаются земли, предоставленные для производства сельхозпродукции, осуществления сельскохозяйственной научно-исследовательской и учебной деятельности, размещения соответствующей производственной инфраструктуры, в том числе инфраструктуры оптовых рынков сельхозпродукции, или предназначенные для этих целей. Часть 3 статьи 22 ЗК Украины предусматривает, что земли сельхозназначения, в частности, могут передаваться в собственность и предоставляться в пользование гражданам для ведения личного крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота, ведения товарного сельскохозяйственного производства.

Статьями 31, 33–37 настоящего Кодекса установлен правовой режим видов использования сельхозземель. Согласно статье 33 ЗК Украины, граждане могут иметь на праве собственности и арендовать земельные участки для ведения личного крестьянского хозяйства (хоздеятельность без создания юрлица с целью удовлетворения личных потребностей путем производства, переработки и потребления сельхозпродукции, реализации ее излишков и предоставления услуг по использованию имущества личного крестьянского хозяйства — статья 1 Закона Украины «О личном крестьянском хозяйстве»).

А вот правовой режим земельных участков для ведения фермерского хозяйства определяется статьей 31 ЗК Украины, часть 1 которой устанавливает, что земли фермерского хозяйства могут состоять из земельного участка, принадлежащего на праве собственности фермерскому хозяйству как юридическому лицу; земельных участков, принадлежащих гражданам — членам фермерского хозяйства на праве частной собственности; земельного участка, используемого фермерским хозяйством на условиях аренды. В соответствии с частью 2 настоящей статьи граждане — члены фермерского хозяйства имеют право на получение бесплатно в собственность из земель государственной и коммунальной собственности земельных участков в размере земельной доли (пая). Разный правовой режим земель, предназначенных для ведения личного крестьянского хозяйства (товарного сельхозпроизводства) и для фермерского хозяйства, дополнительно подтверждается положениями статьи 122 ЗК Украины, устанавливающей нормы бесплатной передачи земельных участков гражданам.

Согласно принципу рационального использования и охраны земель, земельные участки сельхозназначения подлежат использованию исключительно в соответствии с видами их использования по целевому назначению. Целевое назначение земельных участков, предоставленных гражданам, юридическим лицам в собственность или в постоянное пользование, указывается в государственных актах на право собственности на земельный участок и на право постоянного пользования земельным участком. Таким образом, целевое назначение конкретного земельного участка фиксируется в решении уполномоченного органа о передаче его в собственность или в пользование и в документе, удостоверяющем право на земельный участок.

Анализ указанных норм позволил ВСУ прийти к выводу, что изменение вида использования земельного участка в пределах его целевого назначения возможен, но его порядок не установлен, поэтому, исходя из принципа рационального использования и охраны земель, изменение вида использования земли в пределах целевого назначения должно осуществляться в порядке, установленном для изменения целевого назначения земли, органами исполнительной власти или органами местного самоуправления. Обязательным условием соблюдения установленной процедуры изменения целевого назначения земельного участка является составление или пересогласование (в случае если изменению целевого назначения подлежит весь земельный участок, а не его часть) проекта отвода земельного участка с местными органами исполнительной власти (районным (городским) органом земельных ресурсов, природоохранным и санитарно-эпидемиологическим органами, органом градостроительства и архитектуры и охраны культурного наследия), а также подлежит государственной землеустроительной экспертизе.

Следовательно, изменение вида целевого назначения (использования) земельного участка сельхозназначения, установленного законодательством и конкретизированного уполномоченным органом государственной власти в решении о передаче его в собственность или предоставлении в пользование и в документе, удостоверяющем право на земельный участок, требует обязательного соблюдения механизма такого изменения, определенного Порядком изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины № 502 от 11 апреля 2002 года.

Исходя из изложенного, ВСУ резюмировал: вывод суда кассационной инстанции о том, что земли сельхозназначения с целевым назначением для ведения товарного сельхозпроизводства и для ведения фермерского хозяйства относятся к одной категории земель, а поэтому предоставление земельных участков в пределах одной категории не требует разработки проекта отвода земельного участка по изменению его целевого назначения, является ошибочным. В этой связи Верховный Суд Украины определение ВССУ от 15 сентября 2014 года отменил, направив дело на новое кассационное рассмотрение.