Курс на децентрализацию власти в Украине был заявлен еще 2014 году, хотя реализовать его на конституционном уровне команде предыдущего главы государства так и не удалось. Напомним, что разработанный Конституционной комиссией (данная институция была создана Петром Порошенко в апреле 2015-го) проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» № 2217а стал яблоком раздора: предварительное одобрение парламентом данной законодательной инициативы 31 августа 2015-го привело к массовым акциям протеста в столице и столкновениям сотрудников правоохранительных органов с митингующими. 29 августа прошлого года этот проект был отозван.

История имеет свойство повторяться: подтверждением тому стало внесение на рассмотрение Верховной Рады Украины Владимиром Зеленским 13 декабря 2019-го законопроекта с одноименным названием — «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» № 2598. О том, что соответствующая законодательная инициатива уже была разработана, стало известно еще в середине ноября прошлого года из публичного заявления сопредседателя Комиссии по вопросам правовой реформы, профессора кафедры международного права Института международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченко Михаила Буроменского, которое он сделал в ходе заседания рабочей группы по вопросам развития законодательства об организации судебной власти и осуществлении правосудия Комиссии по вопросам правовой реформы. Правда, в сопроводительных документах к проекту № 2598 о том, что данные изменения принадлежат перу экспертов — творцов новой правовой реальности, не сказано ни слова. Как предлагается обновить конституционное регулирование осуществления местного самоуправления и организации административно-территориального устройства, мы расскажем далее.

Present префект

Президентской законодательной инициативой предусмотрена коррекция 15 статей Конституции Украины, в том числе десять новых редакций действующих норм, а также дополнение раздела XV «Переходные положения» Основного Закона новым пунктом 16², которым будут регулироваться вопросы проведения пертурбаций в органах местного самоуправления после вступления в силу соответствующих конституционных новаций.

Одно из самых принципиальных изменений — это введение института префектов, который призван заменить местные государственные администрации. В статье 118 Конституции Украины предлагается прописать новый концепт: исполнительную власть в областях и округах осуществляют территориальные органы центральных органов исполнительной власти. Представителями государства в округах и областях, в городе Киеве являются префекты. Последние, как устанавливается, формируют составы соответствующего офиса префекта. Порядок назначения префекта на должность аналогичен тому, который существует для председателей местных государственных администраций: префект назначается на должность и увольняется с должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины. При этом устанавливается предельная каденция таких руководителей (срок пребывания префекта на должности в одном округе, области, городе Киеве не может превышать трех (!) лет), а также оговаривается, что они являются государственными служащими.

А вот новации в части подотчетности префектов несколько диссонируют с самой философией децентрализации. Так, предлагается установить, что при осуществлении своих полномочий префект подотчетен и подконтролен только главе государства и правительству. Для сравнения: в положениях действующей редакции статьи 118 Конституции Украины прописывается, что председатели местных государственных администраций при осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня. Сейчас, например, областной или районный совет может выразить недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации, на основании чего Президент Украины принимает решение и дает обоснованный ответ. А если вотум недоверия председателю районной или областной государственной администрации выразили две трети депутатов от состава соответствующего совета, глава государства принимает решение об отставке председателя местной государственной администрации.

Проектом № 2598 предусмотрено концептуально переосмыслить функционал новых представителей государства в округах и областях, в городе Киеве. Для этого статью 119 Основного Закона предлагается изложить в новой редакции, установив четыре ключевые функции, которые префект осуществляет на соответствующей территории (при этом оговаривается, что перечень таких полномочий не является исчерпывающим). Во-первых, префект должен осуществлять административный надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления. Во-вторых — координировать деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществлять административный надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины, актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины. В-третьих — направлять и координировать деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти, обеспечивать их взаимодействие с органами местного самоуправления в условиях военного или чрезвычайного положения, чрезвычайной экологической ситуации. И, в-четвертых, он вносит Президенту Украины представление о приостановлении действия принятого советом, председателем общины, окружным, областным советом акта, который не соответствует Конституции Украины и создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности.

Префект на основании и в порядке, которые определены законом, как предлагается в президентской законодательной инициативе, издает акты, обязательные к исполнению на соответствующей территории. Акты префектов в зависимости от их специфики могут быть отменены главой государства или правительством. Например, официальные решения префекта, принятые в рамках реализации административного надзора, могут быть отменены Президентом Украины, а акты, выданные в рамках реализации двух других координационных функций, — Кабинетом Министров Украины.

Полномочный посыл

Раз уж речь зашла о полномочиях первого лица государства, то его конституционный функционал проектом № 2895 расширяется. Скажем, статью 106 Основного Закона предложено дополнить пунктом 8¹, установив новую опцию для главы государства — цитируем, «временно приостанавливать полномочия председателя общины, состава совета общины, окружного, областного совета по представлению префекта и назначать временного государственного уполномоченного в случаях, определенных настоящей Конституцией». Данная функция Президента Украины более детально расписана в статье 144 Основного Закона, которую проектом № 2598 предложено изложить в новой редакции. Среди прочего оговаривается, что в случае принятия органом местного самоуправления или соответствующим должностным лицом акта, не соответствующего Конституции Украины и создающего угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, Президент Украины по представлению префекта приостанавливает указом действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины (КСУ), временно приостанавливает полномочия председателя общины, состава совета общины, окружного, областного совета и назначает временного государственного уполномоченного. Последний направляет и организует деятельность соответствующих исполнительных органов, а его статус определяется законом.

Для КСУ в этом случае устанавливается временной дедлайн: такой указ Президента Украины Суд рассматривает в течение не более семи календарных дней. В случае признания КСУ решения главы общины, совета общины, окружного, областного совета соответствующим Конституции Украины вышеперечисленные акты Президента Украины теряют силу. Если вердикт КСУ негативный — решение органов местного самоуправления было признано не соответствующим Основному Закону, Верховная Рада Украины по представлению главы государства досрочно прекращает полномочия председателя общины, совета общины, окружного, областного совета и назначает внеочередные выборы в определенном законом порядке.

Статусное лишение

Систему административно-территориального устройства Украины также намерены концептуально переосмыслить. В предложенной редакции статьи 133 Конституции Украины устанавливаются новые административно-территориальные единицы: общины, округа, области, Автономная Республика Крым. В указанной норме в версии проекта № 2598 прописывается, что территорию Украины составляют общины. Община является первичной единицей в системе административно-территориального устройства Украины. Несколько смежных общин составляют округ. Правовой статус города Киева как столицы Украины определяется отдельным законом.

Порядок создания, ликвидации, установления и изменения границ, наименование и переименование общин, округов, областей, а также порядок создания, наименования и переименования и отнесения поселений к категории сел, поселков, городов определяются законом. Изменение границ, наименование и переименование общин и поселений осуществляются с учетом мнения их жителей в порядке, определенном законом.

Как видим, законодатели намерены отказаться от существующего концепта, согласно которому на конституционном уровне устанавливается название 24 областей Украины и Автономной Республики Крым, а также специальный статус для двух городов — Киева и Севастополя. В случае реализации данного нормотворческого подхода изменить название конкретной области будет значительно проще: для этого не потребуется вносить изменения в Основной Закон, то есть проводить довольно длительную и сложную процедуру, результат которой в итоге зависит от голосов как минимум 300 народных депутатов Украины. Напомним, что попытки предыдущей парламентской каденции сменить названия двух областей — Кировоградской и Днепропетровской — так и не увенчались успехом. Хотя соответствующую нормотворческую почву они подготовили: проекты законов, направленные на внесение конституционных изменений относительно переименования Днепропетровской области в Сичеславскую, а Кировоградской — в Кропивницкую, прошли «ревизию» в КСУ и ожидали своего предварительного одобрения в рамках десятой, как впоследствии оказалось, финальной сессии Верховной Рады Украины VIII созыва.

Переходные предложения

Особенности и временные рамки для реализации новаций, поданных «под соусом» децентрализации власти, предложено установить в пункте 16², которым, согласно проекту № 2598, дополняется раздел XV «Переходные положения» Основного Закона. В частности, предусматривается, что первые местные выборы глав общин, советов общин, окружных, областных советов проводятся в течение 90 дней после вступления в силу закона, которым устанавливается административно-территориальное устройство. Полномочия председателей сельских, поселковых советов, городских голов и депутатов местных советов, избранных на первых, очередных выборах в октябре 2015 года и местных выборах в период с октября 2015 года до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)», прекращаются со дня приобретения полномочий их преемниками: председателями общин, соответствующими советами общин, окружными, областными советами, избранными на первых местных выборах после вступления в силу закона, которым устанавливается административно-территориальное устройство. При этом конкретизируется, что Президент Украины по представлению правительства назначает на должности и увольняет с должностей председателей местных государственных администраций до назначения соответствующих префектов. Последних глава государства в аналогичном порядке должен назначить после создания соответствующими окружными, областными советами исполнительных комитетов, но не позднее 1 марта 2021 года.

Ольга КИРИЕНКО • «Юридическая практика»