Учитывая нужды практического применения, принцип верховенства права нужно доктринально толковать как объединение требований, обеспечивающих: во-первых, подчинение деятельности всех без исключения государственных институтов нуждам реализации и защиты прав человека; во-вторых, приоритетность этих прав перед всеми другими ценностями демократического, социального, правового государства. Данный принцип по своему смыслу отнюдь не отождествляется с более известным принципом верховенства закона, который по традиции юридического позитивизма означает приоритетность законов перед другими формами нормативно-правового регулирования общественных отношений.

Внедрение принципа верховенства права требует довольно радикального изменения приоритетов в правовом регулировании отношений человека с органами и должностными лицами публичной администрации — органов исполнительной власти и местного самоуправления. Как известно, ведущей областью в этой сфере является административное право. К сожалению, действующее украинское административное право не способно обеспечить приоритет прав человека в сфере публичного управления, что давно уже является общепринятым стандартом в европейских и других демократических странах мира.

Необходимость глубокого реформирования административного права объективно обусловлена тем, что в течение предшествовавшего советского периода развитие, роль и назначение административного права были существенным образом деформированы. И это можно считать вполне закономерным последствием определенной научно-правовой традиции, которая существовала и фактически продолжает существовать еще с советских времен. Точнее, для советской юридической науки была присуща абсолютизация общественной роли (ценности) административного права в двух направлениях. Оно оценивалось: а) в основном как «управленческое» право, то есть как средство властно-организующего влияния государства на общественные отношения и процессы; б) в значительной степени как «юрисдикционное» право, обеспечивавшее применение государством в отношениях с гражданами различных средств административной ответственности и других мер административного принуждения.

Такие представления отражали присущую тоталитарному обществу идеологию господства государства над человеком, где человеку отводилось место сугубо управляемого объекта, на который со стороны государственных органов направлено преимущественно управленческо-распорядительное влияние и административное принуждение. Поэтому главный смысл современного реформирования административного права состоит в отказе от старой и одновременном формировании новой административно-правовой доктрины. В конце концов, в результате трансформации административного права на началах «человекоцентристской» идеологии эта область должна стать основным средством гармонизации отношений между публичной администрацией и человеком.

Первостепенное значение для реформирования национального административного права имеет переосмысление фундаментальных основ этой правовой области, начиная, естественно, с определения принципов административного права. Они должны стать идеологической основой изменения парадигмы взаимоотношений государства (шире — всей публичной власти) с человеком, сформировавшейся в нашей стране.

Исходя из современного опыта развития административно-правовых доктрин в демократических странах мира, главным среди принципов административного права должен быть признан принцип верховенства права.

О том, как тяжело перестроить отечественное административное право на новых принципах, свидетельствует, в частности, пример внедрения на Украине административного судопроизводства. Так, в недавно вступившем в силу Кодексе административного судопроизводства Украины (КАС) впервые в украинском административном законодательстве закреплен принцип верховенства права (статья 8). Но проблема в том, что он остается на бумаге, поскольку возможностей его реального воплощения в деятельности административных судов в этом же Кодексе не предусмотрено.

Действительно, КАС (часть 3 статьи 2) не требует, чтобы административные суды проверяли, нарушают ли решения и действия властных субъектов права и интересы человека. Предусмотрена только проверка по некоторым другим признакам, в первую очередь с точки зрения соответствия законам Украины. Но можно ли обеспечить судебную защиту субъективных прав лица от их нарушений без подобной проверки?

Тем самым вообще ставится под сомнение выполнение главной задачи административного судопроизводства, которой в части 1 статьи 2 КАС признана, в частности, защита прав, свобод и интересов физических лиц от нарушений со стороны субъектов властных полномочий. Ведь, не проверяя деятельность публичной администрации на предмет таких нарушений, невозможно защитить лиц от этих нарушений. Иначе говоря, формальное провозглашение принципа верховенства права в КАС не подкрепляется реальными механизмами фактического применения этого принципа.

Следующий шаг в реформировании административного права заключается в отказе от абсолютизации управленческой природы административного права. Вследствие этой абсолютизации в науке и практике до сих пор преобладает определение административного права исключительно как «права управления» или «управленческого права».

На самом деле управление — только часть (и к тому же не преобладающая) деятельности органов публичной администрации. В этом легко убедиться, осмотрев перечень общественных отношений, являющихся предметом регулирования административного права. В частности, среди всей совокупности отношений, регулируемых нормами административного права, абсолютно уверенно нельзя отнести к «управленческим» по меньшей мере три группы действий органов публичной администрации: относительно рассмотрения индивидуальных дел в ходе реализации многочисленных субъективных прав (а вместе с тем и обязанностей) физических и юридических лиц; относительно рассмотрения в административном порядке жалоб и других обращений граждан и юридических лиц; в конце концов, относительно применения мер административного принуждения (которые не сводятся, как известно, только к наложению административных взысканий).

Таким образом, предмет и, следовательно, нормативный массив административного права состоит как минимум из двух частей — управленческой и неуправленческой. Это так называемая дихотомия административного права. Она, кстати, не признавалась лишь в советской правовой науке. А в мировой науке (в том числе в отечественной дореволюционной) этот факт давно стал общепринятым. Причем преимущество принадлежало именно неуправленческой составляющей, поскольку она охватывает взаимоотношения между субъектами публичной власти и частными (физическими и юридическими) лицами. Большую часть этих взаимоотношений (за исключением административно-юрисдикционных) можно определить как «публично-сервисные», поскольку они фактически направлены на «обслуживание» интересов граждан и других частных лиц.

С учетом принципа верховенства права нуждается в пересмотре один из ключевых постулатов советской и постсоветской науки административного права: о признании доминирующим типом административно-правового отношения так называемого «властеотношения», строящегося по схеме «власть-покорение». Здесь, как принято считать, существует определенная вертикаль между субъектом властных полномочий, наделенным правами осуществлять властное влияние на управляемый объект — человека (или юридическое лицо), и последним, обязанным подчиняться этому влиянию, что,- собственно, и означает «субординация» между сторонами.

Действительно, по такой схеме строится определенная часть административно-правовых отношений, а именно отношения по поводу реализации сугубо управленческих и административно-юрисдикционных функций. Однако остальные административно-правовые отношения строятся по принципиально другой схеме.

Так, все публично-сервисные отношения предусматривают не одностороннее влияние властного субъекта на управляемый объект, а двустороннее взаимодействие. Ведь в них как субъект властных полномочий имеет право требовать от частного лица выполнения определенных обязанностей, то есть надлежащего поведения, так и частное лицо имеет такое же право относительно субъекта властных полномочий.

Итак, наряду с традиционными — так называемыми вертикальными — административно-правовыми отношениями существует огромное (и в действительности превосходящее) количество административно-правовых отношений, строящихся не по схеме «власть-покорение», а по схеме «взаимного права требования надлежащего поведения» относительно обеих сторон правоотношения. Следует напомнить, что именно по такой схеме построены все обязательственные правоотношения в гражданском праве (только здесь стороны именуются «кредитор» и «должник»). Наконец в публично-сервисных отношениях схема практически та же самая, то есть эти административно-правовые отношения имеют определенные признаки обязательственных правоотношений и, следовательно, не являются однозначно вертикальными.

При этом следует отметить, что подобное толкование принципиально отличается от существующей постсоветской административно-правовой доктрины, поскольку она выходит из теоретической презумпции, что наличие любых элементов равенства сторон административно-правового отношения коренным образом противоречит классическому методу регулирования административного права, которым безоговорочно признается так называемый императивный метод правового регулирования.

Поэтому переосмысление обычного понимания метода административного права — еще один обязательный шаг в реформировании украинского административного права. Такое переосмысление заставляет согласиться с тем, что в административно-правовом регулировании, вопреки традиционному взгляду, органически соединяются элементы как императивного, так и диспозитивного методов правового регулирования. Исходя из этого, нужно возразить против распространенного тезиса о том, что в административном праве императивный метод находит свое проявление в наиболее чистом, классическом виде. Кажется, что этот тезис остается верным только для уголовного права. В административном же праве применяется смешанный метод, то есть органически соединяются элементы как императивного, так и диспозитивного методов.

Для реализации принципа верховенства права такой вывод имеет принципиальное и стратегическое значение, поскольку от этого прямо зависит нормативное содержание действующего административного законодательства и его общая направленность.

До сих пор, как известно, административное право в основном ассоциируется с принуждением, с распорядительным вмешательством, запретами, мерами ответственности. Это очень устойчивая тенденция, присущая в целом постсоветской юридической науке и практике, в том числе и украинской. В практике административно-правового регулирования эта старая традиция чаще всего имеет вполне недемократическое (точнее — антидемократическое) проявление. Но за много лет жизни в тоталитарном государстве мы так к этому привыкли, что даже не замечаем постыдности подобного положения.

Все это, в конце концов, и является свидетельством старого, ошибочного подхода к пониманию общественного назначения административного права. Этот подход нужно решительно ломать, поскольку он по своей сути не отвечает провозглашенному Конституцией Украины приоритету прав человека в отношениях с государством, его органами и должностными лицами.

Причем признание принципиально нового характера и направленности административного права отнюдь не может быть самоцелью. Необходимо, чтобы это нашло практическое воплощение в новом качестве действующего административного законодательства, которое по своему смыслу должно всесторонне оказывать содействие безоговорочному утверждению приоритета прав человека, его правомерных интересов и требований. Для этого, в частности, при определении административно-правового статуса граждан преимущество нужно отдавать определению не только их обязанностей перед государством (как это преобладает сейчас), а, прежде всего, их прав, за обеспечение реализации (равно как и за нарушение) которых государство несет четко установленную законом ответственность.

Вообще административное право не должно восприниматься ни сугубо управленческим, ни сугубо юрисдикционным (а тем более карательным). Наоборот — и это главное — в административном законодательстве человек должен усматривать чуть ли не главнейшее средство обеспечения в сфере публичного управления максимально эффективной реализации своих прав и свобод, а также их действенной защиты в случае любых нарушений. Все остальное должно быть производным и этому подчиняться.

Итак, основной ориентир в реформировании украинского административного права — это преодоление отрицательных последствий продолжительного игнорирования бывшей советской административно-правовой наукой принципа верховенства права при определении сущности, предмета и метода административного права, а также срочное активное восприятие и учет демократических зарубежных доктрин и практики обеспечения гармоничных взаимоотношений публичной власти с гражданами.

АВЕРЬЯНОВ Вадим — д.ю.н., профессор, заведующий отделом проблем государственного управления и административного права Института государства и права им. В.М. Корецкого НАНУ, г. Киев