Институт омбудсмена является ключевым институтом демократического общества. Его отличительная черта — способность безвозмездно и гибко реагировать на жалобы граждан на неправомочные действия чиновников или нарушения прав человека. В то время как в Западной Европе данные институты являются устоявшимися, в новых демократиях наблюдается их стремительное развитие в различных формах. В последние годы во многих странах были основаны учреждения омбудсменов, приняты или дополнены соответствующие законы, усилено внимание к проблемам прав человека.

Институт омбудсмена принимает в различных странах разнообразные формы. Некоторые исследователи сводят понятие «омбудсмен» исключительно к парламентскому омбудсмену страны; другие трактуют понятие широко, включая в него комиссии по правам человека, комитеты по прошениям и частные структуры омбудсменов. При таком разнообразии форм дать точное определение понятию «омбудсмен» непросто.

Наиболее полную трактовку дает Британская энциклопедия: «Омбудсмен (шведск. ombudsman — посланец, посредник, лицо, которому направляются жалобы и просьбы) — это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий».

Международная ассоциация юристов официально определяет омбудсмена как «службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению, уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады».

Институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в странах с различными формами правления: конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям (англосаксонского и континентального права).

Мировой опыт свидетельствует, что этот институт, возникший первоначально в Швеции, оказывается эффективным механизмом «очеловечивания» структур исполнительной власти. Особая потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие государственные структуры не могут решить все контрольные задачи и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Даже в государствах с развитыми системами контроля и административной юстиции ощущается потребность в публично-правовых средствах защиты. Одной из причин распространения института омбудсмена (на сегодня он существует в более чем 125 государствах) считается бюрократизация общества, когда государственный аппарат, даже действуя в рамках правового поля, ущемляет права отдельного гражданина.

Особенности статуса

Национальный институт омбудсмена, независимо от специфики в отдельных государствах, раскрывает ряд общих характеристик и схожих элементов, относящихся к его основному предназначению, к статусу (правовому положению), правомочиям и принципам действия.

Независимо от употребляемого названия — омбудсмен, полномочный парламентарий, комиссар по гражданским правам, народный адвокат, гражданский защитник, посредник и т.д., независимо от числа лиц, — это личностный институт. И это его основное отличие от всех остальных правозащитных механизмов.

В абсолютном большинстве государств омбудсмен — это выборный институт парламентского происхождения. Считается, что для успешного исполнения возложенных на омбудсмена функций, его правомочия должны проистекать прямо от верховного органа народного представительства. Таким способом обеспечивается, хотя и косвенно, представительная основа института, который находит поддержку в гражданском обществе. Отсюда происходит и продолжающаяся дискуссия о том, является этот институт чисто государственным, общественным или имеет смешанный характер.

Основные полномочия омбудсмена в большой степени определяются его местонахождением вне системы органов государственной власти, его роли хранителя и гаранта личностных прав и свобод и нередко — его роли посредника между государством и обществом.

Омбудсменный регионализм

Омбудсмен может функционировать как централизованный институт на национальном уровне, а также как региональный (местный) институт. При этом практика назначения региональных омбудсменов более характерна для федеративных государств и государств, в которых развиты региональные традиции. Полномочия региональных омбудсменов практически неотличимы от национальных, но сфера их компетенции ограничивается административным округом, в котором они избраны (назначены).

Существуют две модели института регионального омбудсмена: он действует самостоятельно (Италия, Германия) либо параллельно с национальным омбудсменом (Испания). Кроме того, институт омбудсмена может существовать только в отдельных административных единицах — как правило, в крупных городах (например, в Лондоне, Амстердаме).

В Испании наряду с народным защитником на общегосударственном уровне утвержден институт народного защитника в автономных областях. Он осуществляет проверки в связи с нарушением прав человека исключительно в административных структурах автономной области. Все чаще появляются и местные институты типа омбудсмена в рамках отдельных автономных областей.

В Италии, где отсутствует центральный институт парламентского уполномоченного, в большинстве административных единиц и территориальных общин существует должность уполномоченного по правам человека. Практика регионального омбудсмена также характерна для федеративных государств, например Германии и Швейцарии.

В США идея федерального омбудсмена не нашла поддержки, но он появился в ряде штатов и городов. Появился также целый ряд псевдоомбудсменов.

Специальные омбудсмены и аналогичные органы

Довольно распространенной является также практика введения специализированных омбудсменов, осуществляющих свою деятельность в интересах специфических групп, нуждающихся в дополнительной защите. Заметим, что практика дополнительной защиты отдельных категорий граждан является повсеместно распространенной, независимо от того, осуществляется она омбудсменами или другими государственными (специализированными негосударственными) органами. Типичный пример — существующие в некоторых государствах службы (комиссии, агентства) по защите детей или против дискриминации. В известном смысле они могут играть роль специализированных омбудсменов. Специализированные омбудсмены могут действовать в рамках единого института или же быть формально независимыми.

Например, в Швеции с 1976 года действуют четыре омбудсмена по осуществлению надзора за судами, прокуратурой, армией, полицией, по социальным вопросам, информации, народному образованию, транспорту, налогам. Кроме того, действуют: омбудсмен потребителей (назначается правительством), омбудсмен по делам экономической свободы (назначается королем на Совете), омбудсмен по делам прессы (назначается представителями СМИ, следит за вопросами деонтологии, профессиональной этики, вторжения в частную жизнь).

В Германии очень сильными полномочиями наделен военный омбудсмен. Согласно изменениям Основного Закона, внесенным по поводу присоединения к НАТО, в Германии введена должность полномочного Бундестага по вопросам обороны в качестве вспомогательного органа при осуществлении парламентского контроля в области обороны и безопасности. Назначаемый президентом, после того как он получил поддержку более половины членов Бундестага путем тайного голосования, военный омбудсмен обладает статусом федерального министра, может действовать по своей инициативе и по указанию Бундестага или Комитета обороны, а также по обращению военнослужащих.

Особенностью системы защиты прав граждан во Франции является функционирование параллельно с омбудсменом (посредником) комитетов пользователей, основная задача которых состоит в «выслушивании мнения заинтересованных сторон и предложении мер, способных гуманизировать отношения между гражданами и администрацией». Эти комитеты работают в 17 министерствах и государственных секретариатах под руководством парламентариев. Посредник рассматривает жалобы частных лиц, комитеты занимаются улучшением процедуры, природой отношений администрации и граждан.

Таким образом, институт омбудсмена получает все большую популярность. Схожие институты создаются для защиты прав и внесудебного решения споров в отдельных сферах публичного и даже частного сектора: омбудсмены о защите прав потребителей (Дания, Норвегия, Финляндия), омбудсмены для защиты личных данных (Венгрия, Чехия), банковские и страховые омбудсмены, в области жилищного размещения, университетские омбудсмены (во многих университетах Западной Европы, США и Канады). Вопрос «за» или «против» этой настоящей «омбудсмении» дискуссионен, и каждому государству следует его решать согласно конкретным нуждам, опыту и традиции.