С 1 июля 2015 года систему предоставления бесплатной правовой помощи (БПП) ожидают глобальные преобразования. Об опыте и проблемах становления системы центров БПП, а также о новых вызовах, продиктованных временем, мы говорили с директором Координационного центра по предоставлению правовой помощи Андреем Вишневским.

 

— Какие изменения в системе предоставления правовой помощи ожидаются в этом году?

— Мы стоим перед новыми вызовами, связанными с тем, что круг наших клиентов расширяется. За первые два года работы мы сопровождали около 70 тыс. уголовных дел в год. Это не так много по сравнению с 7,5 млн потенциальных клиентов, которые смогут к нам обратиться, начиная с 1 июля. Имеется в виду право на получение вторичной бесплатной правовой помощи в гражданских и административных делах.

Сегодня происходит редизайн всей системы. Это не просто «пристройка» новых 100 центров к уже существующей сети, это построение трехуровневой системы по аналогии с новой структурой органов прокуратуры. И логика в такой корреляции есть, ведь часть функций по представительству интересов граждан передается от прокуратуры центрам БПП.

С 1 июля 2015 года начнут работать 100 новых центров — это необходимый minimum minorum, чтобы обеспечить доступность бесплатной правовой помощи для клиентов. Каждый центр будет охватывать территорию нескольких районов или городов с населением суммарно от 300 до 700 тыс. человек, с учетом примерно одинакового расстояния до центров от максимально удаленных точек в пределах той территории, которую обслуживает один центр. В будущем будем смотреть, каким образом эту сеть можно будет корректировать

Что касается стиля работы центров, отмечу, что мы нацелены на реализацию концепции «широкой витрины». То есть мы должны каждому человеку, который к нам обратился, помочь решить его проблему. Ему не важно, как будет называться услуга: первичная, вторичная, третичная правовая помощь или еще как-то — он пришел с конкретной проблемой, которую надо решить. При этом очевидно, что не всегда проблема клиента будет относиться к компетенции центра. Многие юридические вопросы можно решить на уровне предоставления юридической консультации, помощи в составлении документов, более того, в подавляющем большинстве случаев это вопросы, решаемые на уровне территориальной общины, — неслучайно органы местного самоуправления определены в качестве субъектов, предоставляющих первичную правовую помощь.

Мы как система вторичной правовой помощи жизненно заинтересованы в том, чтобы первичная правовая помощь предоставлялась эффективно, чтобы субъектов, ее предоставляющих, было много, чтобы они были развиты и эффективно коммуницировали между собой и с нами, в том числе в вопросах взаимной передачи клиентов. Мы планируем, что каждый из 100 межрайонных центров будет прилагать серьезные усилия для налаживания сотрудничества с провайдерами первичной правовой помощи на своей территории. Имеется в виду сетевое взаимодействие на уровне территориальных общин, то, что по-английски называют grassrootsjustice, с целью усиленияих правоспособности. По нашему мнению, сеть межрайонных центровможет стать единой мощной организационной платформой всех субъектов предоставления БПП, работающих на этом уровне.

 

— Какие нормативные изменения, касающиеся системы правовой помощи, уже приняты или планируются?

— По инициативе Министерства юстиции Кабинет Министров Украины недавно внес изменения в ряд своих постановлений (постановление КМУ № 110 от 11 марта 2015 года). Эти изменения направлены на упрощение доступа к бесплатной вторичной правовой помощи и повышение качества ее предоставления. Среди множества изменений отмечу существенное и, возможно, непопулярное с точки зрения адвокатов, но необходимое изменение для оздоровления системы: установление финансовых санкций за несвоевременную отчетность. К сожалению, это бич системы. В течение двух лет в начале года у нас накапливается кредиторская задолженность предыдущего периода, которая в том числе возникает в связи с несвоевременной отчетностью адвокатов. Понятно, что отчитываться скучно, адвокату приятнее работать в процессе, чем заполнять формы отчетности, но это необходимо — мы работаем с госбюджетом, не можем нарушать правила бюджетного процесса и несем вместе с адвокатами ответственность за каждую копейку из денег налогоплательщиков, которую тратим.

Еще один блок изменений касается полномочий Координационного центра. Эти изменения направлены на внедрение последних изменений в Закон Украины «О бесплатной правовой помощи», внесенных в прошлом году Законом Украины «О прокуратуре». Среди прочего введено понятие системы бесплатной правовой помощи, которая включает в себя теперь Координационный центр, субъектов предоставления вторичной правовой помощи, которыми являются центры и адвокаты, и субъектов предоставления первичной правовой помощи:это органы местного самоуправления, созданные ими коммунальные учреждения либо юридические лица частного права, отобранные на конкурсной основе органами местного самоуправления. В этой связи у Координационного центра появляются полномочия по координации субъектов предоставления первичной БПП, предоставлению им консультационной и методической помощи, мониторингу качества бесплатной вторичной правовой помощи и ее доступности, а также определенные контрольные полномочия по отношению к центрам по предоставлению бесплатной вторичной правовой помощи. Полномочия по администрированию реестра адвокатов, предоставляющих бесплатную правовую помощь, передаются от главных управлений юстиции вместе с полномочиями исключать адвокатов из этого реестра на основаниях, предусмотренных законом.

 

— Ввиду открытия новых центров какое количество адвокатов планируете привлечь к сотрудничеству?

— Сложно спрогнозировать поток клиентов. Даже если посчитать условно, с учетом количества населения и количества гражданских дел, рассматриваемых общими судами, нужно будет задействовать около 6 тыс. адвокатов. Рассчитываем, что нарастание нагрузки будет не единовременным, а постепенным, по итогам первого полугодия работы мы проанализируем динамику, и если адвокатов будет недостаточно, сможем постепенно привлекать к данной работе новых специалистов.

Сегодня в реестре адвокатов, имеющих право предоставлять бесплатную правовую помощь, зарегистрировано чуть больше 4,2 тыс. В уголовном процессе задействованы 2 тыс. адвокатов, то есть примерно половина состоящих в резерве.

Сейчас проходит седьмой конкурс, заявки на участие в котором подали 522 адвоката. Во втором этапе — анонимном тестировании — приняли участие 474 адвоката. Сколько их будет отобрано, спрогнозировать не могу, так как с учетом опыта проведения предыдущих конкурсов мы несколько повысили требования, усложнили тестовые задания и усилили наблюдение за объективностью работы конкурсных комиссий со стороны Координационного центра.

 

— А раньше были злоупотребления?

— Первые два отбора сложно назвать конкурсами, поскольку по причине недоверия со стороны адвокатов мы по сути больше агитировали и приглашали к участию адвокатов. Проходной балл был низкий, тестовые задания очень простые. После трех-четырех конкурсов мы постепенно стали поднимать планку. И по итогам последнего конкурса выявили, что результаты существенно отличаются по регионам: в одних регионах прошли 100 % конкурсантов, в других — половина, в третьих —четверть, а в некоторых — не прошел ни один претендент. Не хочу никоим образом бросить тень на коллег в тех регионах, где результативность была абсолютной (не исключаю, что все адвокаты, принявшие участие в конкурсе, имеют высокую квалификацию), но сам факт такого разброса не позволяет исключать возможность нарушений. Я не думаю, что это могли быть злоупотребления, скорее, чрезмерная лояльность конкурсных комиссий к претендентам.

 

— Адвокаты, сотрудничающие с центрами, работают на постоянной основе или привлекаются от случая к случаю?

— Адвокатов никто не ограничивает в возможности заниматься частной практикой. Соответственно их заинтересованность в получении заказов от центра прямо зависит от того, как они себя чувствуют на рынке. Кроме того, есть районы (как правило, сельские), где адвокатов либо нет вообще, либо есть один адвокат-монополист, что также нехорошо. Работа таких адвокатов является приоритетным объектом пристального мониторинга качества предоставляемых ими услуг. Но опять-таки, надо признать, что даже если работа такого адвоката нас не устраивает, пока что мы вынуждены идти на компромисс, поскольку стоим перед выбором: либо невыполнение закона, либо привлечение адвоката, чья работа оставляет желать лучшего. Мы предлагаем таким адвокатам дополнительные возможности по повышению уровня квалификации с помощью наших учебных программ. Думаю, эту проблему можно будет решить в течение нескольких лет. Определенные шаги предпринимаются уже сейчас: мы увеличили мобильность адвокатов, пусть это и не лучшее решение с точки зрения экономного расходования бюджетных средств, стали компенсировать адвокатам транспортные расходы не только в ночное время и при выезде на задержания, как это было раньше, но и за любые выезды для предоставления правовой помощи в сельской местности. Это было сделано с целью демонополизации ситуации в таких районах.

 

— А адвокат может отказаться от дела в отдаленном районе? Как это повлияет на его дальнейшие взаимоотношения с центром?

— Конечно, может. Что касается дальнейших взаимоотношений с центром —  влияет. Если адвокату звонят несколько раз и получают отказ, то все подобные случаи фиксируются, в отношении каждого адвоката ведется история его взаимоотношений с центром, и факты отказа учитываются при распределении дел.

Но важно отметить, что здесь невозможен механистический подход. Во-первых, потому что адвокаты не работают фул-тайм, во-вторых — из-за неравномерности территориального распределения адвокатов. Концентрация закономерно выше в крупных городах, возникает конкуренция за заказ, и это нормально. По моему мнению, лучшего способа обеспечения качества, чем конкуренция, в мире не придумано. При наличии эффективных механизмов предотвращения коррупции, разумеется.

 

— Не получается ли так, что в отдельных регионах адвокаты, сотрудничающие с центрами, вытесняют с рынка «независимых» адвокатов?

— Эта проблема несколько глубже и сложнее. Тезис о том, что центры забрали у адвокатов клиентов не состоятелен, прежде всего потому, что наши клиенты — в большинстве случаев маргинализированные малообеспеченные граждане, и очень сомнительно, что они составляли основу благополучия и бизнеса адвокатов. С другой стороны, конкуренцию со стороны центров ощутили не высококлассные адвокаты, а те представители профессии, кто, скажем так, в большей степени помогал решать вопросы, а не осуществлял защиту в классическом понимании.

Не секрет, что адвокаты — ключевое звено коррупционных схем, в которых принимают участие прокуроры, судьи и следователи. Не секрет, что именно те лица, которые сегодня являются нашими клиентами и которых мы в меру сил и возможностей стараемся качественно защищать, ранее, как правило, были разменной монетой во взаимоотношениях следователей и адвокатов. Адвокат мог пойти навстречу следователю в ущерб правам одного клиента, но в пользу интересов другого — платежеспособного, в отношении которого следователь мог пойти на определенные уступки. Такие схемы система БПП, безусловно, рушит, по крайней мере, создает условия, когда они всплывают на поверхность и становятся видны. Вот это прежде всего и вызывает напряженность в среде коррумпированной части адвокатуры. И в этом смысле влияние системы БПП на адвокатуру очень позитивно. Во-первых, мы привлекли молодых адвокатов, романтиков, если хотите — поколение Майдана, — которые не планируют удирать из страны, а хотят изменений и готовы участвовать и активно влиять на происходящее. Поэтому система БПП представляет опасность для коррумпированных адвокатов, для тех, чей профессиональный уровень не соответствует установленным требованиям, для тех, кто держится за должности в органах адвокатского самоуправления и при этом ничего не делает во благо адвокатского сообщества.

Такие размышления вызывают болезненное напряжение некоторых органов адвокатского самоуправления, поскольку возникает закономерный вопрос: как такие люди оказались в адвокатуре, кто им выдавал свидетельства о праве на занятие адвокатской деятельностью?

Государство выходит на рынок услуг и размещает, по сути, госзаказ, следовательно, предъявляет определенные квалификационные требования к исполнителю услуг и к качеству самой услуги. Требования к качеству у нас называются стандартами качества предоставления бесплатной правовой помощи, а требования к провайдеру услуги отображены в квалификационных требованиях к адвокатам, которые принимают участие в конкурсах. В то же время кое-кто из тех, кто ставит под сомнение проведение конкурсов, сам себе противореча, признает, что значительную часть адвокатов надо выгнать, поскольку их уровень профессионализма и этики не соответствует требованиям времени.

Так что корень проблемы находится в самой адвокатуре. И ключевой вопрос — в повышении стандартов профессиональной этики, в формировании отношения адвокатов к таким проблемам, если хотите — в самолюстрации адвокатуры. Почему нет? Если у нас законодательно предусмотрена переаттестация всех судей и прокуроров, возникает риторический вопрос: а чем адвокаты лучше или хуже? Мы такие же участники судебного процесса, как и представители первых двух групп, с теми же проблемами. Почему не поднимается вопрос о переаттестации в адвокатуре, а возможно, и люстрации, в органах адвокатского самоуправления?

 

— Имеют ли адвокаты, сотрудничающие с центрами БПП, какие-то дополнительные гарантии своей профессиональной деятельности?

— Нет, поскольку статус адвоката в нашем государстве един. У нас нет понятия государственных защитников. Мы работаем с частными адвокатами, они пользуются всеми гарантиями адвокатской деятельности, предусмотренными Законом Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». Возможно, им чуть проще работать, поскольку они ощущают за собой силу бэк-офисов — центров БПП, куда адвокаты могут обратиться в случае возникновения проблем непроцессуального характера. Это неформальная поддержка, и лучше об этом спросить у адвокатов. Мне они говорят, что работать проще, когда за спиной стоит государство. По крайней мере, отношение со стороны адекватных следователей другое.

 

— В чем тогда смысл сотрудничества успешных адвокатов с центрами?

— Смысл в том, что в авангарде системы стоят амбициозные молодые адвокаты. По нашим наблюдениям, адвокаты со стажем один-два года гораздо увереннее себя чувствуют в процессе по нормам нового Уголовного процессуального кодекса Украины, чем специалисты со стажем. При всем искреннем уважении к умудренным жизнью адвокатам, опыт работы по старому УПК тяготеет над нами, более того, он тяготеет над судьями и прокурорами. Получается, что именно адвокаты, предоставляющие БПП, являются сегодня лучшими процессуалистами-практиками в уголовном процессе. Могу в подтверждение привести статистику: количество оправдательных приговоров адвокатов системы БПП от общего числа таких приговоров в Украине в 2014 году составляет 43 %, при том, что у нас задействовано лишь 7 %  адвокатов Украины. То есть КПД адвокатов системы почти в десять раз выше, чем КПД всех вместе взятых украинских адвокатов.  

В течение полутора лет для всех наших адвокатов каждые два-три месяца мы проводили интенсивные тренинги, способствующие значительному повышению их квалификацию, формируя пул активных представителей адвокатской профессии, повышая их конкурентоспособность на рынке и расширяя перспективы нового лидерства в профессиональном сообществе.

 

(Беседовал Алексей НАСАДЮК,

«Юридическая практики»)