Говоря о модернизации конституционного регулирования деятельности разных органов и анализируя наработки в этом направлении Конституционной ассамблеи (а именно: проект Концепции внесения изменений в Основной Закон), нельзя не вспомнить о статусе прокуратуры, чье место и роль в государственном механизме до сих пор четко не прописаны. Несмотря на то что реформа прокуратуры — давно ожидаемый процесс, законодатели не спешат придавать ему конкретные нормотворческие формы. Не торопятся создавать законодательную конфигурацию для новых реалий прокуратуры и члены Ассамблеи. В принятом за основу проекте Концепции внесения изменений в Основной Закон раздел «Прокуратура» значится под номером 8 (в действующей Конституции это раздел VII), но, в отличие, скажем, от предыдущего раздела «Судебная власть» (подробно об этих изменениях «ЮП» писала в № 27 (810) от 2 июля 2013 года) предложения по модернизации конституционного регулирования деятельности прокуратуры выписаны достаточно абстрактно, без нормотворческой конкретики.

Выйти из образа

На нынешнем этапе усовершенствовать деятельность прокуратуры предлагается следующим образом. В первую очередь необходимо ликвидировать функцию прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного (досудебного) следствия путем отмены пункта 9 Переходных положений действующей Конституции Украины. Отметим, что реформирование прокуратуры остается одним из обязательств Украины перед Советом Европы. Еще в 1995 году в своем заключении относительно заявки Украины на вступление в Совет Европы Парламентская Ассамблея Совета Европы указала на то, что роль и функции прокуратуры (особенно по осуществлению общего надзора за соблюдением законности) должны быть изменены: она должна стать таким институтом, который будет соответствовать европейским стандартам. При принятии Конституции Украины в 1996 году прокуратура была лишена двух функций: надзора за соблюдением и применением законов и предварительного следствия. Однако в соответствии с пунктом 9 Переходных положений Основного Закона Украины за прокуратурой сохранены указанные функции до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, и до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование. И хотя за последние 17 лет подходы к деятельности прокуратуры и принципам взаимоотношений с судебной и другими ветвями государственной власти изменились, а отечественное законодательство претерпело немало изменений, Закон Украины «О прокуратуре», принятый еще в 1991 году, меняли точечно. И даже принятый в прошлом году Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам совершенствования деятельности прокуратуры», который был преподнесен в качестве «малой реформы» прокуратуры, на самом деле оказался косметической реставрацией.

В проекте Концепции внесения изменений в Конституцию также идет речь о необходимости, «обеспечив преемственность конституционного регулирования прокуратуры как единой системы, конкретизировать место прокуратуры в системе государственной власти путем определения ее основных задач, к которым отнести всемерное утверждение верховенства закона, защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, а также общества и государства от противоправных посягательств». Согласитесь, из такой размытой формулировки сложно понять, каковы же место и роль прокуратуры в государственном механизме.

По убеждению членов Конституционной ассамблеи, в обновленном разделе VIII Конституции должны быть прописаны положения, устанавливающие систему основных функций прокуратуры по поддержанию государственного обвинения в суде, защите общественных или государственных интересов и их представительства в суде в случаях, определенных законом, надзору за соблюдением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, оперативно-розыскную и контрразведывательную деятельность, надзору за соблюдением законов органами и учреждениями, исполняющими судебные решения и применяющими меры принудительного характера, связанные с ограничением личной свободы человека.

При этом, как и в случае с принятием Основного Закона в 1996 году, отечественные конституционалисты предлагают закрепить за прокуратурой временные функции. Для обеспечения выполнения предусмотренных законодательством полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина и их представительства в суде в случаях, определенных законом, закрепить за органами прокуратуры указанную функцию на переходный период (до пяти лет) для создания и полноценного функционирования соответствующих институтов (завершение судебной реформы, расширение полномочий института омбудсмена, внедрение полностью института юридической помощи, окончание административной реформы, осуществление реформы местного самоуправления и административно-территориальной реформы). Но, как показала законодательная практика, для прокуратуры нет ничего более постоянного, чем временное.

Чуть ли не единственным более-менее конкретным законодательным предложением, которое содержится в концепции реформирования деятельности прокуратуры, является инициатива продлить срок пребывания в должности Генерального прокурора с пяти до семи лет, сохранив предусмотренный действующей Конституцией порядок назначения и освобождения. Сейчас эта процедура прописана в статье 122 Основного Закона, которая предусматривает, что Генпрокурор назначается на должность с согласия Верховного Совета Украины и освобождается от должности Президентом Украины. Кроме того, предлагается исключить из текста указанной нормы положение о выражении парламентом недоверия Генеральному прокурору, что влечет его отставку с должности.

Отметим, такие нормотворческие идеи не новы. Отказаться от существующей процедуры выражения недоверия Генпрокурору еще в прошлом году Украине рекомендовала Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) в своем заключении по законопроекту «О прокуратуре». В частности, международные эксперты обращали внимание на то, что по сути этот механизм является формой политической ответственности и несовместим со статусом Генерального прокурора. Кроме этого, уменьшить политизацию Генеральной прокуратуры Украины (ГПУ) и стать гарантией беспристрастности руководителя этого ведомства, по мнению европейской экспертной институции, помогло бы увеличение срока полномочий Генерального прокурора. Эта рекомендация была дана Украине еще в 2006 году.

И, наконец, последней нормотворческой идеей представителей Конституционной ассамблеи является предложение закрепить на конституционном уровне требования к кандидатам на должность Генерального прокурора. Однако каким именно критериям должен соответствовать претендент на пост руководителя ГПУ, конституционалисты не указывают.

Забытое прошлое

Очевидно, отсутствие конкретики в вопросе конституционного усовершенствования статуса и полномочий прокуратуры связано с тем, что это направление сегодня не является приоритетным в деятельности Конституционной ассамблеи. Ведь в случае, скажем, с судебной системой законодательные предложения были более чем конкретными. Интригу в вопросе реформирования прокуратуры сохраняет и парламент: подготовка ко второму чтению проекта закона «О прокуратуре» (№ 0886) длится уже около пяти лет. Овеяна ореолом таинственности и судьба новой версии закона «О прокуратуре», над которой длительное время работала Национальная комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права, и которая, собственно, и была предметом анализа Венецианской комиссии в прошлом году. Впрочем, до сих пор соответствующий законопроект в парламент так и не поступил.

Справедливости ради нужно сказать, что еще полгода назад взгляды членов Конституционной ассамблеи, точнее, ее профильного рабочего органа — Комиссии по вопросам правоохранительной деятельности были несколько иными. И в концептуальных подходах к реформированию прокуратуры, озвученных на третьем пленарном заседании Ассамблеи 6 декабря 2012 года, конкретики было больше, чем в указанном проекте Концепции, подготовленном через полгода. Ранее предполагалось, что положения, посвященные прокуратуре, должны быть предусмотрены в отдельном, специальном разделе Основного Закона, который будет называться «Органы охраны Конституции и государственного контроля» (помимо прокуратуры, в данный раздел предлагается включить также Конституционный Суд Украины, Уполномоченного Верховного Совета Украины по правам человека и Счетную палату). Позиция рабочего органа Ассамблеи была такова: на конституционном уровне необходимо конкретизировать место прокуратуры в системе органов государственной власти, сформулировать основные задания, которые должны выполнять органы прокуратуры, принципы их деятельности, а также предусмотреть порядок назначения и увольнения Генерального прокурора, требования к этой должности. Все остальные вопросы организации работы органов прокуратуры предлагалось предусмотреть в специальном законе.

Правда, и в таком абстрактном изложении мыслей есть свои плюсы. Например, это оставляет простор для полета законодательной фантазии и возможность для нормотворческих маневров. Кстати, о последних. Очень любопытным является тот факт, что во внесенном не так давно на рассмотрение парламента президентском законопроекте «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей», среди прочего, предложено исключить из пресловутой статьи 122 Основного Закона положения, в которых устанавливается срок полномочий Генерального прокурора. Остается только гадать, как неограниченный в своих полномочиях временными рамками руководитель ГПУ повлияет на независимость служителей Фемиды.