В судебных кругах за последние три года много говорили о дисциплинарной ответственности судей. О том, что Высшая квалификационная комиссия судей Украины (ВККС) завалена жалобами и заявлениями на судей. О том, что ­граждане зачастую злоупотребляют своим правом на обращение, негодуя по поводу неправосудного (по их мнению) решения. О том, что практически все судьи нарушают сроки рассмотрения дела и являются потенциальными претендентами на выговор. О том, что необходимо уточнить законодательные определения и вообще «подкорректировать» Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» (Закон).

О необходимости перестройки института дисциплинарной ответственности судей ­впервые высказался Центр политико-правовых реформ (ЦППР) в конце июля с.г. на презентации заключений Мониторинга практики привлечения судей к дисциплинарной ответственности и увольнения их с должности за нарушение присяги. В ЦППР считают, что стоит создать отдельный постоянно действующий дисциплинарный орган — для всех судей, независимо от уровня суда, который будет действовать, руководствуясь единой процедурой.

Что спровоцировало такие кардинальные заключения аналитического центра? Неужели ВККС не справляется с возложенным на нее грузом дисциплинарного контроля? Нет, Комиссию с ее регулярными заседаниями и отточенной процедурой привлечения судей к дисциплинарной ответственности можно ставить в пример другим контролирующим органам, однако несовершенство законодательства наряду с плохой информированностью о результатах дисциплинарной практики — вот что послужило причиной таких неутешительных (для ВККС) заключений.

Итак, на протяжении 2011—2012 годов в ВККС поступило 28 839 жалоб и заявлений на поведение судей. «Учитывая количество судей (8214 судей по состоянию на 1 января с.г.), в среднем на одного судью приходилось почти по четыре жалобы», — подсчитали в ЦППР. На протяжении отчетного периода только 287 жалоб достигли своей цели — именно такому количеству судей было наложено дисциплинарное взыскание в виде выговора, в отношении 18 судей внесены рекомендации в Высший совет юстиции (ВСЮ) об увольнении с должности за нарушение присяги.

Интересно то, что 99 % привлеченных к ответственности судей — судьи местных судов. Только 2 % судей, привлеченных к дисциплинарной ответственности, являются представителями административной или хозяйственной юрисдикций. В 80 % случаев к ответственности привлекались судьи, избранные на должность судьи бессрочно. 12 % судей оказались «рецидивистами» — на протяжении отчетного периода привлекались к ответственности больше одного раза.

Теперь поговорим об основаниях для привлечения к ответственности. По информации ЦППР, 66 % взысканий наложены за нарушение сроков рассмотрения дел. Тут же аналитический центр подсчитал, что среднестатистическое поступление дел на одного судью местного суда общей юрисдикции в 2011 году составляло 139,6 дела, а в 2012-м — 69,3 дела. Чтобы не нарушать сроки рассмотрения дела, судья должен (работая без отпуска) за один день рассматривать от трех до шести дел, что, естественно, выглядит маловероятным.

В 40 % выговоров судей привлекали к ответственности за «существенные нарушения норм процессуального права», которые часто трактуются слишком вольно. В ЦППР подчеркивают: «Если судьи работают в условиях, когда каждый из них не может избежать оснований для дисциплинарной ответственности, то это легко может быть использовано с целью давления на них».

Но и членам ВККС приходится несладко. По статистике, предоставленной ЦППР, средняя нагрузка на одного члена ВККС за отчетный период составила 2627 жалоб. С такой нагрузкой можно справиться (работая без отпуска), только когда каждый день обрабатывать (проводить проверку, готовить доклад) не менее пяти жалоб. Но не стоит забывать, что дисциплинарный процесс составляет треть деятельности Комиссии: львиную долю времени и сил занимает отбор кадров для судебной системы, а также рекомендации для избрания судей бессрочно и для перевода в другой суд. «При такой нагрузке есть большие сомнения, что дисциплинарная практика может быть качественной и эффективной. Эти сомнения подтверждает отсутствие обнародованных критериев, использующихся для «отброса» жалоб, что может свидетельствовать об избирательности в наложении дисциплинарных взысканий», — говорится в заключении ЦППР.

В ЦППР негодуют и по поводу того, что за одинаковые нарушения могут как наложить взыскание, так и уволить с должности. Закон Украины «О Высшем совете юстиции» предусматривает возможность увольнения судей за совершение «действий, которые порочат звание судьи и могут вызвать сомнения в его объективности, беспристрастности и независимости, в честности и неподкупности судебных органов». Такое основание фигурировало в 25 представлениях об увольнении судьи с должности из 26 внесенных на протяжении отчетного периода. По сути такое основание может быть применимо к любому проступку, за который Законом предусмотрен выговор.

Или другой пример. Согласно Закону, существует возможность оглашения выговора за «систематическое или грубое одноразовое нарушение правил судейской этики, подрывающее авторитет правосудия». Схожее основание содержится и в Законе Украины «О Высшем совете юстиции» как признак нарушения присяги — «нарушение морально-этических принципов поведения судьи».

Также в заключении Центра говорится, что были случаи, когда ВККС за рассмотрение уголовных дел на протяжении двух лет или шести с половиной лет объявила выговор, а за рассмотрение уголовного дела на протяжении одного года и десяти месяцев — рекомендовала уволить судью с должности. Присутствующая на презентации член ВККС Нина Фадеева объяснила это следующим: «Если один судья получает выговор за двухлетнюю волокиту, а другой нет, мы смотрим на нагрузку. Если к судье Шевченковского районного суда г. Киева в месяц поступает 300 дел, то к судье Рокитнянского районного суда Киевской области — 300 дел в год! Можно и пять лет рассматривать дело, но постоянно назначать заседания, вызывать свидетелей — за такое судью никто не накажет!».

Как известно, на Украине действуют три разные процедуры привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Судьями местных и апелляционных судов «заведует» ВККС, а судьями высших специализированных судов и Верховного Суда Украины (ВСУ) — ВСЮ. Также существует процедура увольнения судьи за нарушение присяги во ВСЮ. Основное отличие первых двух процедур заключается в том, что судьи местных и апелляционных судов решение ВККС могут обжаловать как во ВСЮ, так и в Высшем административном суде Украины (ВАСУ), в то время как для судей высших спецсудов и ВСУ остается только один орган — суд. Хотя, наверное, не стоит беспокоиться об ограниченном праве на обжалование судей спецсудов и ВСУ, ведь на протяжении отчетного периода к дисциплинарной ответственности они не привлекались.

В ЦППР обращают внимание на то, что все три процедуры имеют обвинительный, а не соревновательный характер: член дисциплинарного органа одновременно исполняет роль и следователя (проводит проверку), и прокурора (оглашает заключения дисциплинарному органу), и роль судьи (принимает решение относительно своих выводов).

Также есть замечания и к оформлению решений по дисциплинарным делам — «в некоторых случаях оно не лучше, чем оформление решений судьями, к которым применяют санкции».

В ВККС неоднократно акцентировали, что Комиссия не вправе проверять законность решения, это прерогатива вышестоящей инстанции. Однако ЦППР, правда, в практике ВСЮ нашел случаи обоснования «существенности» нарушения норм процессуального права исключительно основанием отмены судебного решения. Так, в одном из решений ВСЮ отмечается, что «отмена постановлений уже является доказательством того, что судьей допущены существенные нарушения требований законодательства». Можно встретить случаи увольнения с должности за принятие коллегиальных решений. Например, в этом году ВСЮ успешно инициировала увольнение сразу трех судей Ровеньковского городского суда Луганской области и двух судей Довгинцовского районного суда г. Кривого Рога за принятие слишком мягкого приговора (третьего судью спасло от увольнения «отдельное мнение»).

В ЦППР считают, что дисциплинарные органы недостаточно независимы, а отношения между ними имеют признаки конфликтности. Еще немного статистики: обжалование решений о привлечении к дисциплинарной ответственности во ВСЮ более успешное (58 %), чем в ВАСУ (14 %). Кроме того, ВСЮ отклоняет практически все рекомендации ВККС относительно увольнения с должности. Нина Фадеева объяснила такую ситуацию тем, что судья, который хочет сохранить должность, пытается устранить недостатки в работе при обращении во ВСЮ. Но даже отмена решения Комиссии Советом еще не гарантирует положительного результата для судьи. Так, г-жа Фадеева вспомнила, что совсем недавно рассматривался вопрос судьи, которому было отказано в предоставлении рекомендации для избрания на должность судьи бессрочно. Он добился отмены первого решения ВККС во ВСЮ, но и во второй раз рекомендации не получил.

Впрочем, процедура дисциплинарной ответственности в существующем виде заработала только три года назад. ВККС еще сама учится, а решения не могут быть сразу мотивированными, обоснованными и моментально обнародованными. Более того, постоянно проходят обучения дисциплинарных инспекторов и для самих членов ВККС. «Может, если мы будем больше освещать свою деятельность и анализировать жалобы, подобных критических отчетов не будет», — сказала г-жа Фадеева.

Директор по научному развитию ЦППР Николай Хавронюк в ходе презентации отчета также озвучил рекомендации парламенту, дисциплинарным органам и самим судьям для улучшения сложившейся ситуации.

В первую очередь необходимо установить конкретные основания дисциплинарной ответственности, чтобы судья смог спрогнозировать свое поведение и предусмотреть его последствия. Необходим также дифференцированный каталог дисциплинарных взысканий, согласно которому увольнение будет высшей мерой наказания. Следует создать отдельный постоянно действующий дисциплинарный орган, а в его состав ввести большинство судей (в первую очередь ушедших в отставку), а также судейскую комиссию по этике, которая сможет консультировать судей (например, как быть судье, желающему поучаствовать в выборах в парламент или в местные органы власти).

Во-вторых, дисциплинарным органам необходимо разработать критерии приемлемости жалоб и обнародовать их для жалобщиков, унифицировать структуру решений, более тщательно их мотивировать, формировать последовательную дисциплинарную практику. Кроме того, ЦППР рекомендует избегать наказания судьи только за то, что его судебное решение было отменено высшей судебной инстанцией, и наказаний судей за коллегиальные решения. Также важно регулярно публиковать обзоры дисциплинарной практики, которые будут информировать, какое поведение судьи стало основанием для выговора, а какое — для увольнения.

Что касается судей, то им рекомендуется в случае несогласия с коллегами излагать свое отдельное мнение.