Законодательно установлено, что заданием административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических и юридических лиц в сфере публично-правовых отношений.

Такая защита может предоставляться не только при обжаловании решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий. Законодательством предусмотрен судебный контроль при осуществлении последними отдельных процедур путем введения обязанности предварительного получения соответствующих судебных решений.

Так, определенный статьей 95 Налогового кодекса Украины механизм продажи имущества плательщика налогов — юридического лица в счет погашения его налогового долга предусматривает обязательное наличие для этого постановления суда о взыскании с такого должника денежных средств, а также о предоставлении разрешения на продажу имущества, находящегося в налоговом залоге.

Следует отметить, что субъекты властных полномочий имеют право обращаться в административный суд исключительно в случаях, предусмотренных Конституцией и законами Украины. Это предусмотрено статьями 6, 17, 105 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины и следует из части 2 статьи 19 Конституции Украины, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

С учетом количественной характеристики по сравнению с другими субъектами властных полномочий ситуацию с обращениями в суд целесообразно проиллюстрировать на примере исков органов государственной налоговой службы.

С повышением плановых заданий, которые ставятся перед этими органами, они вынуждены не только усиливать типичные направления работы в суде (заявлять требования о взыскании налогового долга, прекращении юридических лиц или предпринимательской деятельности физических лиц — предпринимателей, признании должников банкротами), но и прибегать к «креативу».

Например, в Донецкий окружной административный суд на протяжении 2011-2012 годов неоднократно поступали иски, в которых налоговые органы просили: допустить к проведению плановой выездной проверки бригаду работников, определенных в направлении на проверку; обязать плательщика налогов предоставить документы для проведения проверки; признать неправомерными записи в Едином государственном реестре юридических лиц и физических лиц — предпринимателей относительно местонахождения налогоплательщика; обязать ответчика оплатить начисленные с применением обычных цен налоговые обязательства по налогу на добавленную стоимость; обязать ответчика подать годовую декларацию об имущественном состоянии и доходах.

Поступление таких исков имеет волнообразный характер и часто обусловлено принятием новых нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность контролирующих органов, практика применения которых не наработана.

Анализ законодательства, устанавливающего полномочия, в частности, органов государственной налоговой службы, свидетельствует об ограниченности требований, с которыми они имеют право обращаться в суд. Наличие или отсутствие права на обращение с перечисленными выше требованиями было предметом обсуждения в соответствующих делах. Данный вопрос по-разному решался судами. При этом разными были и последствия вывода об отсутствии такого права — суды как разрешали дела по сути, отказывая в удовлетворении исковых требований, так и закрывали производство по делу.

С учетом вдохновения, с которым налоговики ищут пути наполнения государственного бюджета, судам стоит определить единый подход к процессуальным последствиям вывода об отсутствии у истца права обращения в суд с административным иском.

Рассмотрим возможные процессуальные последствия такого вывода.

Как уже отмечалось, пунктом 5 части 2 статьи 17 КАС Украины предусмотрено, что юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры, в частности, по обращению субъекта властных полномочий в случаях, предусмотренных Конституцией и законами Украины.

Из этой нормы в значительном количестве дел сделан вывод, что обращение субъекта властных полномочий в случаях, не предусмотренных Конституцией и законами Украины, не относится к юрисдикции административных судов. Поэтому производство по делу закрывалось на основании пункта 1 части 1 статьи 157 КАС Украины, согласно которой суд закрывает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Слабое звено данной правовой позиции — последствия вывода о непринадлежности дела к юрисдикции административных судов. Так, в соответствии с частью 2 статьи 157 КАС Украины, если производство по делу закрывается на основаниях, предусмотренных пунктом 1 части 1 данной статьи, суд обязан разъяснить истцу, к юрисдикции какого суда отнесено рассмотрение таких дел. То есть изложенное основание для закрытия производства по делу должно быть связано с выводом о принадлежности дела к юрисдикции другого суда.

Довод о том, что такой спор не отнесен к юрисдикции ни одного из судов, не в полной мере согласуется с положениями части 2 статьи 124 Конституции Украины, в соответствии с которой юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, которые возникают в государстве.

Кроме того, в предусмотренном частью 1 статьи 3 КАС Украины определении понятия «дело административной юрисдикции» ее основным признаком указан субъектный состав участников (один из них должен быть субъектом властных полномочий). Закрепленные в данной статье определения понятий «административный иск» и «истец» указывают на обращение в суд субъектов властных полномочий во исполнение полномочий в публично-правовых отношениях. Словосочетания «во исполнение полномочий» и «в случаях, предусмотренных законом» по юридическому содержанию не являются тождественными.

Предусмотренный частью 2 статьи 17 КАС Украины перечень споров, подсудных административным судам, не является исчерпывающим. На это указывает вводное словосочетание «в частности» в начале этого перечня, свидетельствующее об уточняющем характере такого перечня по отношению к общему правилу определения юрисдикции, изложенному в части 1 той же статьи.

В любом случае определения о закрытии производства по указанным выше делам по искам налоговых органов, с которыми они не имели права обращаться в суд, не содержат разъяснений, в порядке какого судопроизводства данные иски подлежат рассмотрению. Формально это является несоблюдением части 2 статьи 157 КАС Украины.

Вышесказанное подталкивает к поиску другого пути решения данного процессуального вопроса, который согласовался бы со всеми положениями КАС Украины. В качестве одного из вариантов решения спорного вопроса предлагается рассмотреть право обращения в суд с позиции дееспособности субъекта властных полномочий.

Так, согласно части 1 статьи 48 КАС Украины, административная процессуальная правоспособность — это способность иметь процессуальные права и обязанности в административном судопроизводстве.

Данное определение процессуальной правоспособности неотъемлемо связано с более широким понятием — компетенцией субъекта властных полномочий. Источником и того и другого служат законы и другие нормативно-правовые акты, устанавливающие обязанности и права такого субъекта, а также способ их реализации. Определение компетенции путем закрепления в нормативно-правовых актах перечня случаев, при которых субъект имеет право обращаться в суд, фактически является установлением специальной процессуальной правоспособности такого субъекта. Выход за пределы перечня таких случаев — это действия, совершенные способом, не предусмотренным законом, превышение компетенции, что недопустимо в силу статьи 19 Конституции Украины.

В свою очередь административная процессуальная дееспособность является производной от правоспособности. Частью 3 статьи 48 КАС Украины определено, что способность лично осуществлять свои административные процессуальные права и обязанности, в том числе поручать ведение дела представителю (административная процессуальная дееспособность), принадлежит органам государственной власти, другим государственным органам, органам власти Автономной Республики Крым, органам местного самоуправления, их должностным и служебным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям (юридическим лицам).

С использованием вывода степени (a fortiori) можно сформулировать правовую норму, согласно которой лицо, не имеющее правоспособности, не имеет и дееспособности. Ведь возможность лица осуществлять права отсутствует при отсутствии самих этих прав.

Таким образом, когда законом прямо не предусмотрено право обращения субъекта властных полномочий в суд, такой субъект не имеет достаточной административной процессуальной дееспособности для такого обращения.

Наличие процессуальной дееспособности обязательно проверяется перед открытием производства по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 107 КАС Украины. В случае отсутствия административной процессуальной дееспособности у лица, подавшего исковое заявление, оно подлежит возврату истцу согласно пункту 3 части 3 статьи 108 КАС Украины. Если это будет выяснено после открытия производства по делу, исковое заявление может быть оставлено без рассмотрения на основании пункта 1 части 1 статьи 155 КАС Украины.

Наличие единого мнения относительно решения этой несложной, на первый взгляд, процессуальной ситуации будет способствовать правовой определенности, повышению авторитета судебной власти и уменьшению нагрузки на нее.

БЕЛОМЕСТНОВ Александр — судья Донецкого окружного административного суда, г. Донецк