Еще три года назад, когда нынешняя кампания по судебному реформированию (ее стратегический курс, напомним, был определен после того, как осенью 2014-го глава государства создал Совет по вопросам судебной реформы) только начала набирать обороты, мало кто верил в успешность ее завершения. Нет, то, что законодатели в очередной раз поменяют профильный закон — «О судоустройстве и статусе судей» — допускали многие, ведь так уже было не раз, но в то, что удастся провести не косметическую законодательную реконструкцию, а капитальную — усовершенствовать конституционное регулирование сферы правосудия и смежных правовых институтов — до конца не верили, наверное, даже оптимисты. Шутка ли, предположить, что в здании под куполом найдется политическая воля, которая исчисляется голосами как минимум 300 народных депутатов, для реализации одной из ключевых целей конституционных изменений в части правосудия — деполитизации процедуры формирования судейского корпуса, то есть добровольного отказа парламента от своих рычагов влияния на вопросы судейской карьеры. Правда, пленарное заседание парламента 2 июня 2016-го даже заядлых скептиков заставило поверить в чудеса — в то, что в условиях политической разбалансировки парламента удастся принять конституционные изменения в части правосудия (соответствующий законопроект № 3524) голосами 335 (!) народных депутатов. Такой высокий уровень законодательного единодушия — абсолютный рекорд, который не удалось побить (или даже приблизиться к нему) ни одному последующему закону, принятому в рамках адаптации к конституционным новациям в части правосудия. Всего было принято четыре ключевых имплементационных закона: «О судоустройстве и статусе судей», «О Высшем совете правосудия», «О Конституционном Суде Украины» и новое процессуальное законодательство. Это главные звенья в цепочке судебной реформы: как проходила реализация ключевых изменений и удалось ли новациям достичь своей цели, мы предлагаем вспомнить в рамках подготовленной нами краткой ретроспективы ключевых правовых событий последних двух лет.

 

Судостроение

2 июня 2016 года одновременно с Законом Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» парламент принял новую редакцию профильного судейского закона (вопрос регламентной чистоты этой процедуры мы оставим за скобками!), а также заложил нормотворческий фундамент для функционирования в Украине новой смешанной системы принудительного исполнения судебных решений, но это, как говорят, уже совершенно другая история и предмет для отдельной публикации. Если говорить о версии законодательства о судоустройстве и статусе судей, принятой два года назад, то она стала третьей редакцией (начиная с 2010 года) профильного закона. Напомним: еще в 2015 году во исполнение Закона Украины «Об обеспечении права на справедливый суд» главный судейский закон был изложен в новой редакции. А в 2016-м законодательное видение судебной системы Украины кардинально изменилось. Как и шесть лет назад, в 2010 году, главным объектом реконструкции судебных реформаторов стала наивысшая судебная инстанция страны. Что стоит за изменением названия «Верховный Суд Украины» (ВСУ) на «Верховный Суд» (ВС) в Основном Законе, стало понятно лишь после принятия новой версии закона профильного. Создавая новый ВС, судебные реформаторы преследовали несколько целей. Во-первых, решить стратегическую задачу — перейти от четырехзвенной модели судебной системы к трехзвенной, во-вторых, запустить процесс так называемой кадровой перезагрузки. Отметим, что еще два года назад спрос на нее в здании под куполом был очень велик: представители отдельных политических сил ратовали за то, чтобы полностью обновить судейский корпус, уволив всех судей и на конкурсной основе выбрав новых. Правда, под давлением экспертов, в частности представителей авторитетных европейских институций, законодатели в результате остановились на эволюционном, а не революционном варианте кадровой перезагрузки: решили провести квалификационное оценивание и «ревизию» в вопросе добропорядочности всех судей и сформировать ключевые судебные инстанции на конкурсной основе.

Главной визитной карточкой новой кадровой процедуры стал проект под названием «Верховный Суд», за реализацией которого в течение почти целого года (с осени 2016-го до осени 2017-го) пристально наблюдало не только украинское, но и международное сообщество. У примененных в этом случае законодательных механизмов были как сторонники, так и критики, но все они сошлись во мнении, что концепт формирования наивысшей судебной инстанции в системе судоустройства Украины, который объединил опыт трех профессий — судейской, научной и адвокатской, — для Украины шаг прогрессивный, а ситуация, когда доступ в кассационную инстанцию получили выходцы не из судебной системы, уникальна. Впрочем, в случае с трансформацией на вершине судебного Олимпа (ликвидацией ранее действующих четырех инстанций — Верховного Суда Украины и трех высших специализированных судов) не обошлось без горького послевкусия. Тот факт, что в Украине почти полгода параллельно существуют (пусть и чисто номинально, поскольку ВСУ с 15 декабря 2017-го прекратил осуществлять правосудие) два Верховных Суда, многим юристам не дает покоя.

Кроме того, уже в обозримом будущем в Украине должны появиться две новые высшие специализированные инстанции — Высший суд по вопросам интеллектуальной собственности (IP-cуд) и Высший антикоррупционный суд (ВАС). По изначальному замыслу судебных реформаторов, эти институции должны были действовать как суды первой инстанции по рассмотрению отдельных категорий дел, но впоследствии законодательное видение изменилось: в рамках проведения процессуального этапа судебной реформы было предусмотрено, что ВАС и IP-cуд будут работать и как суды апелляционной инстанции. И если процесс создания IP-cуда был запущен еще прошлой осенью и его кадровое формирование уже выходит на финишную прямую, то в случае с дебютом ВАС законодатели особо не продвинулись. Законодательный сценарий создания этой антикоррупционной инстанции, инициированный главой государства еще в конце прошлого года (проект № 7440), до сих пор остается предметом жарких политических дискуссий в здании под куполом и далеко за его пределами.

Почему так происходит, догадаться несложно, зная предысторию этого вопроса. Она очень коротка: в середине мая 2016 года в ходе парламентских слушаний, посвященных состоянию реализации антикоррупционной политики в Украине, представителями отдельных политических сил впервые публично была озвучена идея замкнуть рассмотрение всех так называемых коррупционных правонарушений на специально созданной судебной инстанции, и уже менее чем через две недели она была отображена в подготовленном проекте новой редакции законодательства о судоустройстве и статусе судей. Очевидно, такой была цена политического компромисса для внесения изменений в Конституцию Украины в части правосудия. Тот факт, что в концепции усовершенствования законодательного регулирования сферы правосудия создание ВАС, так сказать, «инородное тело», не скрывали и сами реформаторы. Наверное, поэтому проект, касающийся ВАС, стал единственной законодательной инициативой в рамках нынешней реформенной кампании, рожденной не в умах членов Совета по вопросам судебной реформы.

Метаморфозы в высших судебных инстанциях — не единственные трансформации, которые должны произойти. Уже в обозримом будущем карта судов Украины кардинально изменится: во исполнение прошлогодних указов Президента Украины местные и апелляционные суды также должны укрупниться. Правда, этот процесс может растянуться на годы, ведь обеспечить заявленную оптимизацию судебных инстанций довольно сложно как в материально-техническом плане, так и в кадровом. Последний аспект — кадровое наполнение новых окружных судов — серьезный вызов для двух ключевых институций: Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) Украины  и Высшего совета правосудия (ВСП).

 

Органный концепт

После принятия конституционных изменений в части правосудия судебная система получила не только новое название ранее действующего органа Высшего совета юстиции (ВСЮ) — Высший совет правосудия, но и новый концепт его работы. Правда, подкрепить предписания Основного Закона в этой части нормами специального законодательства удалось с опозданием. Следует отметить, что изначально реформаторы планировали подготовить имплементационную почву для деятельности ВСП, равно как и для работы Конституционного Суда Украины (КСУ), еще до момента вступления в силу конституционных изменений, то есть до 30 сентября 2016 года, но уложиться в отведенный временной люфт (четыре месяца, которые прошли с момента принятия конституционного закона до его вступления в силу) так и не удалось. С 30 сентября 2016 года по 5 января 2017-го ВСП находился фактически в правовом вакууме: новый конституционный функционал у него имелся, а практической возможности его реализовать ввиду отсутствия нового специального закона не было. Все стало на свои места в начале января 2017-го, когда вступил в силу принятый парламентом накануне нового года Закон Украины «О Высшем совете правосудия». Только после этого ВСЮ смог трансформироваться в ВСП и приступить к реализации своих новых конституционных полномочий, арсенал которых более чем внушителен. Именно за ВСП законодатель оставил последнее слово в вопросах увольнения судей (ранее, напомним, с должностей судей увольнял субъект назначения — Президент или парламент), привлечения их к дисциплинарной ответственности (дисциплинарная функция была полностью передана в сферу компетенции ВСП, а реализует ее Совет фактически как квазисудебный орган), предоставления согласия на снятие судейского иммунитета (раньше данное полномочие было закреплено за народными депутатами) и многое другое. Кроме того, сейчас ВСП играет первую скрипку в вопросах обеспечения независимости судов и судей, аккумулирует всю информацию относительно вмешательства в осуществление правосудия и принимает соответствующие меры реагирования. В конце нынешней зимы ВСП презентовал первый ежегодный доклад о состоянии независимости судей Украины, этот аналитический обзор стал одним из самых обсуждаемых документов.

А вот реализовать новый конституционный концепт формирования ключевого органа в судебной системе, предполагающий наличие в составе ВСП судейского большинства (десять человек, делегированных съездом судей Украины, плюс Председатель ВС, входящий в Совет по должности) оказалось не так просто. За последние два года представители судейского сообщества уже не раз созывали свой главный форум, но полностью заполнить квоту в десять человек им так и не удалось: два кресла в составе ВСП, которые должны были занять члены, делегированные наивысшим органом судейского самоуправления, до сих пор пустуют.

Еще одно важное звено в цепочке реформенных событий — это имплементации конституционных изменений в части деятельности КСУ. Освоить это направление законодатели смогли лишь спустя десять месяцев после наступления новой конституционной реальности. Новый Закон Украины «О Конституционном Суде Украины» был принят на последней пленарной неделе шестой сессии парламента восьмого созыва, которая проходила с 11 по 14 июля прошлого года, а вступил в силу 3 августа 2017 года. Этот закон дал зеленый свет не только для нового алгоритма работы Суда, рассмотрения конституционных жалоб, которых менее чем за год поступило около 200, но и для всех субъектов формирования КСУ, которым нужно было на конкурсной основе заполнить свои квоты в его составе. Но с этой кадровой задачей справились не все: свой лимит в КСУ исчерпали только судьи и глава государства: первые делегировали в состав Суда Виктора Городовенко, а Президент — Василия Лемака и Сергея Головатого. Кадровое подкрепление от парламента (двух человек) «конституционные» судьи так и не получили.

Полноценная работа КСУ началась только после принятия Судом в конце февраля с.г. нового Регламента. Работа над созданием свода правил, регламентирующего деятельность Суда в новых законодательных условиях, продолжалась более полугода. При этом «конституционным» судьям не удалось уложиться в отведенный законодателем дедлайн: он истек 2 ноября прошлого года.

Цепочка главных событий судебной реформы последних двух лет замкнулась на принятии нового процессуального законодательства, которое, как известно, вступило в силу одновременно с началом работы нового ВС — 15 декабря прошлого года. Несмотря на положительные в целом оценки экспертного сообщества новых правил хозяйственного, административного и гражданского процессов, в бочке реформенного меда все же была ложка дегтя. Уже на финишной прямой прохождения президентского законопроекта «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие законодательные акты» в парламенте народные депутаты внесли концептуальные коррективы в уголовный процесс. Эти изменения также можно назвать «инородным телом» (аналогия с созданием ВАС напрашивается сама собой), которые, вполне естественно, законодательный организм впоследствии «отторгнул». Отдельные из новаций Уголовного процессуального кодекса Украины, внесенных в рамках процессуального блока судебной реформы, были отменены. Например, законодатели уже вернули в уголовный процесс старые правила «территориальности» рассмотрения ходатайств следователей и прокуроров.

В преддверии второй годовщины со дня, когда парламент заложил законодательный фундамент для проведения судебной реформы в Украине, 1 июня с.г., в Киеве состоялось масштабное экспертное обсуждение, организованное Советом по вопросам судебной реформы совместно с Верховным Судом и Проектом Совета Европы «Поддержка исполнения Украиной решений Европейского суда по правам человека» при информационной поддержке газеты «Юридическая практика». Как оценили проведенную судебную реформу отечественные и международные эксперты и каковы перспективы дальнейшего усовершенствования сферы правосудия и смежных правовых институтов, читайте в следующем номере нашего издания.

---

Прямая речь

Дорогу осилит идущий

Виктор ГОРОДОВЕНКО, судья Конституционного Суда Украины

Ключевым мо­ментом для судебной реформы стало принятие конституционных изменений в части правосудия. В рамках усовершенствования конституционного регулирования сферы правосудия удалось реализовать давнее стремление судебной системы выйти из-под политической опеки, обрести реальную, а не номинальную независимость от других ветвей власти. Исходя из личного опыта, как судья, неоднократно проходивший процедуру бессрочного избрания в Верховной Раде Украины, могу с уверенностью заявить: то, что сегодня все вопросы относительно судейской карьеры решают не политическая институция (парламент), а компетентные органы, ответственные за формирование высокопрофессионального судейского корпуса — Высшая квалификационная комиссия судей Украины и Высший совет правосудия, так называемые органы судейского управления, — очень важный шаг законодателя навстречу судейской независимости. Но, как известно, дорогу осилит идущий — теперь все зависит от самих судей: от того, насколько они ощущают себя независимыми, насколько верят в свою независимость и могут ее отстоять.

Не менее важно изменение парадигмы мышления самих представителей судейского корпуса в вопросе восстановления общественного доверия к судам. Постепенно приходит осознание того, что в нынешних реалиях мало руководствоваться принципом «обо мне говорят мои судебные решения». Для повышения авторитета правосудия нужно налаживать эффективную коммуникацию с обществом, нужно идти в массы, обращать внимание на вопросы, которые волнуют судейское сообщество, популяризировать судейскую деятельность и даже в некоторых случаях заставлять ее уважать.

 

---

Экспертная оценка

Реформа и содержание

Игорь БЕНЕДИСЮК, председатель Высшего совета правосудия

Ключевые со­бы­тия последних двух лет — это изменения, которые внедряются в соответствии с утвержденной Указом главы государства Стратегией реформирования судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов на 2015—2020 годы. Судебная реформа была определена как первоочередная, поскольку одной из ее ключевых задач является обеспечение функционирования судебной власти, отвечающей общественным ожиданиям относительно независимого и справедливого суда, а также европейской системе ценностей и международным стандартам в сфере защиты прав человека. Реализация стратегического плана изменений осуществляется в последние два года, и сейчас мы переживаем непростой, но очень важный ее этап.

В рамках судебной реформы были предусмотрены фундаментальные изменения правил осуществления правосудия и работы главных институтов судебной власти, обновление судейского корпуса. Отдельным направлением усовершенствования законодательного регулирования стало обеспечение независимости судов и судей. В этой части среди прочего были пересмотрены процедуры назначения, увольнения и перевода судей; введен институт откомандирования судей в другие суды, позволяющий урегулировать проблему чрезмерной нагрузки; уменьшены риски внешнего вмешательства в осуществление правосудия; проведена оптимизация организационных форм органов судейского самоуправления и их деятельности; повышены требования к членам органов, ответственных за формирование судейского корпуса, и многое другое.

Но главным достижением судебной реформы, безусловно, является внесение изменений в Конституцию Украины относительно правосудия, которые на самом высоком государственном уровне обеспечили полное соответствие правил организации деятельности судебной власти в Украине передовым европейским стандартам в этой сфере. Вместе с тем Законом Украины «О Высшем совете правосудия», который вступил в силу 5 января 2017 года, было завершено формирование качественно нового органа судейского управления, призванного решать не только вопросы судейской карьеры, но и проблемные аспекты деятельности судебной системы в целом, обеспечивать эффективное взаимодействие между всеми органами в сфере правосудия, защищать судейскую независимость и поддерживать авторитет судебной власти в стране.

Событием исторического значения стало создание нового Верховного Суда, который официально начал свою работу 15 декабря 2017 года. Сегодня мы можем наблюдать, как формируется новая судебная практика ВС, как меняется качество правоприменения в стране. Кроме того, уже начат процесс формирования Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности, на очереди — создание Высшего антикоррупционного суда, заложена основа для оптимизации структуры национальных судов, идет серьезная подготовка к внедрению механизмов электронного судопроизводства и т.д.

В течение последних двух лет при активном содействии международных экспертов в Украине проведена масштабная работа, заложившая фундамент для изменения сферы правосудия на последующие десятилетия.