С момента начала переговоров по Соглашению об ассоциации между Украиной и ЕС (Соглашение) контекст европейской политики значительно и бесповоротно изменился. Оккупация Россией Крыма, начало вооруженного конфликта на востоке Украины, обострение проблемы беженцев и общая дестабилизация обстановки в сфере безопасности создали совершенно иные реалии, в которых протекает реализация основных положений Соглашения в политической его части.

 

Политическая часть

Эти изменения несут с собой больше рисков, чем возможностей. Они усложняют реализацию широкого круга мероприятий, предусмотренных Соглашением, а также повышают риски в области безопасности.

Противоречивость ситуации, сложившейся вокруг подписания документа, трансформация позиций самого Европейского Союза, драматические события на Украине и российская агрессия привели к подписанию документа по частям. 21 марта 2014 года была подписана так называемая политическая часть — преамбула, разделы I, II и VII Соглашения. В них речь идет о политическом диалоге, реформах, сотрудничестве в сфере внешней политики и безопасности и политической ассоциации. Позже, когда весь документ в целом вступил в силу, важную политическую роль стал также играть раздел III, посвященный вопросам юстиции, свободы и безопасности.

Бесспорно, Соглашение — прежде всего экономический инструмент. Это вытекает из логики самого процесса европейской интеграции, где секторальное сотрудничество и последовательное углубление экономической взаимозависимости в рамках единого рынка постепенно приводят (но не обязательно!) к углублению политического сотрудничества, охватывающего также сферы безопасности и внешней политики. С момента подписания Римского договора, учредившего европейские экономические сообщества в 1957 году, и до вступления в силу Маастрихтского договора, создавшего общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС, в 1993 году, прошло 36 лет. При этом именно внешняя политика и политика безопасности остается самым слабым местом европейской интеграции, где в полной мере проявляются различия национальных интересов и стратегических подходов государств-членов.

Все это отражается и на соглашениях об ассоциации как инструментах защиты интересов ЕС в отношениях с третьими странами. Политические их составляющие следуют за экономическими интересами, хотя в отдельных случаях (особенно когда речь идет о странах из ближайшего географического окружения ЕС) интересы безопасности играют немаловажную роль. В основе стратегии ЕС в этих случаях лежит стремление трансформировать такие государства в демократические, стабильные и экономически ориентированные на Европу. Так, в соответствии со статьей 1 Соглашения целями выступают «содействие постепенному сближению сторон, основываясь на общих ценностях… создание условий для усиленных экономических и торговых отношений». Именно такое соседство является наиболее безопасным и выгодным для ЕС. Для достижения этой цели используется система экономических стимулов и выгод, таких как, например, доступ к единому европейскому рынку. С помощью принципа «больше за больше» ЕС старается проецировать свою так называемую нормативную силу — способность устанавливать нормы и принципы — за пределами собственной территории.

 

Оказать поддержку

Украина была и остается объектом такой политики. Переговоры вокруг Соглашения, проводимые, в частности, в 2013 году, были в основном сосредоточены на том, способна ли Украина трансформироваться в более демократическое государство в обмен на экономические выгоды. При этом необходимо было учитывать политические интересы России и общую обстановку в сфере безопасности на континенте. Российские интересы были в каком-то смысле противоположны европейским. Для Кремля важно не допустить усиления и демократизации государств, расположенных по периметру российских границ, особенно на постсоветском пространстве. Для России это — зона особых интересов и особого внимания. Для закрепления своего влияния на «остатки» бывшего СССР желательно сохранять их авторитарными, коррумпированными и зависимыми. Конфликт долгосрочных интересов между Москвой и европейскими столицами делал кризис неминуемым.

Сложившиеся в итоге всех этих процессов условия не были благоприятными для полномасштабной реализации Соглашения. На Украине разразился вооруженный конфликт, часть территории страны была потеряна. Последовавшие за этим экономические проблемы всерьез уменьшили экспортные возможности страны в целом и в направлении ЕС в частности. Непростые условия, в которых оказалась Украина, подсказали не вполне ожидаемое решение — разделить неделимый, в общем-то, документ и подписать сначала его политическую часть. Смысл этого решения сводился к тому, чтобы оказать Украине политическую поддержку, а также обозначить новые приоритеты в изменившихся условиях.

Этими приоритетами стали политические изменения на Украине и совместные действия с целью удержать пошатнувшуюся систему безопасности в Европе. Раздел IIСоглашения посвящен этим вопросам. В какой-то мере его текст отражает те сложности, с которыми столкнулся ЕС в сфере безопасности как во время переговоров об ассоциации, так и после драматических событий на Украине.

 

Цель на будущее

Идея политической части Соглашения состоит в том, чтобы приблизить Украину к европейским ценностям и вместе с ней укреплять безопасность в Европе. Этот же подход используется и в отношении других стран группы Восточного партнерства: Беларуси, Молдовы, Армении, Грузии и Азербайджана. При этом под европейскими ценностями подразумеваются не абстрактные заклинания о свободе и равенстве, а вполне конкретные и измеримые качество демократии, сильные институты, правовое государство, рыночная экономика и защита прав меньшинств. Девять лет назад, когда проект Восточного партнерства только начинался, эта задача казалась выполнимой.

Сегодняшние же промежуточные итоги вселяют противоречивые чувства. С одной стороны, гравитационное поле Европы действительно стимулировало изменения в соседних странах, что в случае с Украиной особенно ярко заметно. Этот подход закреплен в статье 3 Соглашения: «…верховенство права, надлежащее управление, борьба с коррупцией… являются главными принципами для усиления отношений между Сторонами». С другой стороны, силы действия этого поля явно недостаточно для трансформации целевых стран так, как это в свое время случилось с государствами Центральной и Восточной Европы. Инерция общественно-политических моделей, неэффективность экономик, дефицит демократии и, как следствие, хронически высокий уровень коррупции оказались весьма устойчивыми.

По истечении трех лет с момента начала действия политической части Соглашения об ассоциации Украина мало что может занести в свой актив. Государственные институты остаются слабыми, демократия — во многом условной, несмотря на положения статьи 14 Соглашения, которым предусмотрено, что стороны Соглашения придают особое значение утверждению верховенства права и укреплению институтов всех уровней в сфере управления в целом и правоохранительных и судебных органов в частности. Достижения тут скромны, страна продолжает считаться «гибридным режимом», а не демократией по версии EconomistIntelligenceUnit, попав в эту группу еще семь лет назад. Уровень коррупции впечатляюще высок.

Соглашение больше нацелено в будущее, чем в настоящее. Формирование институтов политического диалога и сотрудничество, в частности в сфере юстиции, между Украиной и ЕС, безусловно, поможет сближению в будущем. Важно понимать инструментальный характер этого документа и не возлагать на него неоправданные надежды.

 

КАПИТОНЕНКО Антон — юрист ЮФ Aequo, г. Киев