Проевропейский нормативно-правовой фундамент введения электронного декларирования для украинских чиновников, который был заложен законодателями в 2016 году, дал надежду на улучшение условий прозрачности в нашей стране. А в условиях политики евроинтеграции этот шаг приобрел особое значение для нашей страны на пути достижения европейской перспективы.

В связи с последними законодательными инициативами, обязывающими представителей общественных организаций подавать декларации, тема электронного декларирования стала еще более актуальной.

Изменения к закону об электронном декларировании не раз подвергались критике со стороны ЕС. Ни для кого не секрет, что Украина уже выполнила ключевые требования в рамках плана действий по либерализации визового режима с ЕС. Однако недавние изменения в вопросе электронного декларирования доходов членов общественных организаций представляют серьезную угрозу для демократического развития страны.

 

Кто обязан подавать

Новые поправки к Закону Украины «О предотвращении коррупции», которые ввели обязательство для активистов борьбы с коррупцией декларировать свои доходы, вступили в силу 30 марта 2017 года.

Декларации обязаны подавать физические лица, получающие средства или имущество в рамках программ, в том числе в сфере противодействия коррупции. Также декларации должны подавать кандидаты на пост президента и мэра, кандидаты в народные депутаты Украины и депутаты местных советов, члены наблюдательного совета государственного банка, госпредприятия или прибыльной государственной организации, а также Общественного совета добропорядочности.

Все вышеперечисленные субъекты подают первые декларации в 2018 году за период с 30 марта по 31 декабря 2017 года. Кроме того, Закон «О предотвращении коррупции» продлил до 1 мая 2017 года срок предоставления декларации для лиц, подающих ее впервые.

Стоит отметить, что за нарушение обязанности подачи декларации активов предусмотрены штраф и лишение свободы на срок до двух лет.

 

Нюансы изменений

29 марта 2017 года газета «Голос Украины» опубликовала окончательный вариант Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно особенностей финансового контроля отдельных категорий должностных лиц», подписанный Президентом Украины.

Важно добавить, что проект закона № 6172 был представлен Президентом как неотложный с целью освобождения определенных категорий военнослужащих от обязанности декларировать активы. Несмотря на то что проект был принят со значительными процессуальными нарушениями, 30 марта 2017 года Закон все же вступил в силу.

Более того, помимо целей, определенных Президентом, во втором чтении парламентарии представили поправки, что значительно расширило сферу применения Закона. В результате в принятом Законе вводится ряд нововведений, противоречащих основным правовым принципам Конституции Украины и международно-правовым актам, которые являются обязательными для Украины.

Так, данный Закон распространяет финансовый контроль, предусмотренный для украинских чиновников, на некоторые группы граждан, не выполняющих публичных функций. Во-первых, это члены наблюдательных советов различных государственных предприятий или организаций. В настоящее время наблюдательные советы некоторых государственных банков и предприятий состоят из известных международных экспертов, рекомендованных ведущими международными финансовыми учреждениями. Следовательно, данная норма обязывает их декларировать свои доходы, вследствие чего данная инициатива может привести к отказу таких лиц от выполнения своих функций из-за нежелания публично раскрывать свои доходы и активы в нашей стране и за рубежом.

Кроме того, финансовый контроль распространяется также на членов общественных советов в государственных органах. Он охватывает все уровни правительства, начиная от министерств и заканчивая местными органами власти, что значительно и неоправданно увеличивает число лиц, которые обязаны подавать декларации.

Другая группа — это получатели (прямой или косвенной) международной технической помощи или любой другой формы международной помощи, направленной на борьбу с коррупцией.

 

Недостатки нововведения

Следует отметить, что, исходя из норм Закона, довольно проблематично определить исчерпывающий перечень лиц, для которых необходимость декларирования своих доходов является обязательным условием, из-за слишком абстрактной и расплывчатой формулировки нормы. Круг лиц очень широк, поэтому в каждом конкретном случае необходимо разъяснение правительства. Законодательство не устанавливает каких-либо критериев, которые могли бы отделять техническую помощь по борьбе с коррупцией от других форм иностранной помощи.

Единственным нормативным документом, регулирующим вопросы предоставления международной технической помощи, является постановление Кабинета Министров Украины № 153 от 15 февраля 2002 года, которое уже давно устарело и не содержит необходимых определений и разъяснений.

Кроме того, критерием наличия финансового контроля служит факт получения денег или активов от технической помощи даже через третьих лиц. На практике данная норма означает, что правила финансового контроля распространяются на работников и индивидуальных подрядчиков — доноров, участвующих в реализации соответствующих проектов в нашей стране, сотрудников и индивидуальных подрядчиков, получателей и исполнителей этих проектов, учащихся, получающих стипендии в таких проектах, или граждан, которые получают оборудование для проектов.

Огромная опасность заключается и в том, что во многих случаях получатели денег и активов — так называемые третьи лица — не имеют соответствующей информации о происхождении денег и активов и поэтому не знают о своих обязанностях и соответствующих последствиях. Например, издатели или перевод­чики, которые предоставляют услуги общественной организации, могут и не знать, что деньги являются частью международной технической помощи.

Законодатель также не смог определить, в какой момент необходимо подавать электронные декларации: с момента начала действия определенного проекта международной помощи либо с момента получения денег или активов? Данный вопрос будет регулироваться Национальным агентством по предотвращению коррупции (НАПК), полицией или судами. В результате НАПК фактически становится органом, который уполномочен контролировать использование международной технической помощи.

Таким образом, НАПК и правоохранительные органы получают существенные инструменты для преследования огромного круга лиц. Это может ограничить международную помощь из-за чрезмерного бремени, налагаемого требованиями обязательного декларирования доходов.

Закон также устанавливает, что все лица, систематически работающие над реализацией антикоррупционной политики или получающие средства через третьих лиц, обязаны подавать декларации. Законодательство не предусматривает определения систематических работ или услуг, а также критерии выполнения работ или предоставления услуг с целью борьбы с коррупцией. Формулировка «третья сторона» тоже создает риск неопределенности, поскольку конкретно не определяет перечень лиц, которые обязаны декларировать свои доходы.

Необходимо учесть, что последней группой лиц, входящих в сферу регулирования Закона, являются руководители антикоррупционных организаций. Данное правило распространяет финансовый контроль на лиц, входящих в руководящие органы антикоррупционных организаций и участвующих в антикоррупционной деятельности. При этом понятия «антикоррупционная организация» и «антикоррупционное действие» также остаются неопределенными.

Таким образом, финансовый контроль над вышеуказанными лицами означает, что в 2018 году они должны подать декларации о доходах за период с 30 марта 2017 года по 31 декабря 2017 года. С 30 марта 2017 года такие лица обязаны подавать заявления о существенных изменениях имущественного состояния в случае приобретения какого-либо имущества или активов, превышающих 50 прожиточных минимумов (80 тыс. грн).Более того, вышеупомянутые субъекты обязаны информировать НАПК об открытии любых счетов в иностранных банках.

Начиная с 2018 года НАПК будет иметь право проверять декларации этих лиц, получать необходимую информацию от государственных органов, банковскую информацию через суды, получать пояснения от этих лиц, инициировать административные или уголовные судопроизводства за несвоевременную подачу или неподачу декларации. За задержку подачи или неподачу декларации предусмотрены санкции в виде штрафа или лишения свободы на срок до двух лет.

 

Оценка инициативы

Безусловно, введение электронного декларирования заставило чиновников продемонстрировать беспрецедентную в украинской истории прозрачность в отношении своей собственности: ценных вещей, денег, недвижимости и т.п. Для европейских партнеров Украины запуск новой системы финансового декларирования также стал важнейшим антикоррупционным шагом.

Проанализировав вопрос последних основных изменений, касающихся расширения круга субъектов, которые обязаны подавать электронные декларации, можно прийти к выводу, что данные поправки создают тяжелое бремя для представителей общественных организаций и являются существенным фактором вторжения в их частную жизнь. Кроме того, важно отметить, что данные инициативы нарушают стандарты Совета Европы, которые запрещают дискриминационное вторжение в независимую деятельность гражданского общества. Согласно новому Закону, активисты по борьбе с коррупцией, а также все их субподрядчики и поставщики повседневных работ и услуг обязаны будут раскрывать сведения о своих доходах и имуществе.

Это требование также распространяется на всех получателей международной технической помощи или других форм иностранной помощи, деятельность которых направлена на проведение антикоррупционных реформ. В результате подобная форма обязательства активистов борьбы с коррупцией может привести к затруднениям в их работе. Более того, данная инициатива также может привести к значительным трудностям при получении и распределении иностранной помощи.

 

ГОРБАЧЕВ Олег — юрист ЮК «Пронин и Партнеры», г. Киев