Украина подводит первые итоги масштабной антикоррупционной реформы. Не только обществу, но и большинству политиков результаты показались недостаточными. Объектом критики многих должностных лиц, включая министра юстиции Украины Павла Петренко, стало Национальное агентство по противодействию коррупции (НАПК) и лично его глава Наталия Корчак. Звучали даже аргументы о том, что данный орган оказался чрезмерно независимым, что не позволяет вовремя сменить приоритеты в данной сфере. На фоне этого возник ряд законопроектов, направленных на «перезапуск» НАПК. Если первые инициативы имели точечный характер, то последние предполагают более широкий взгляд на вещи. После неоднократных попыток сузить власть правительства именно Кабинет Министров Украины (КМУ) внес законопроект об изменении статуса НАПК. По какому сценарию будет проводиться реформирование главного антикоррупционного ведомства?

 

Дискуссия. Начало

Еще 3 апреля с.г. народный депутат Ярослав Москаленко зарегистрировал законопроект № 6278, которым предлагал ввести в Закон Украины «О предотвращении коррупции» (Закон) понятие независимого аудита. Предусматривалась возможность досрочно прекращать полномочия члена Нацагентства при наличии заключения комиссии по проведению независимой оценки (аудита) деятельности НАПК относительно неэффективности деятельности органа и ненадлежащего исполнения обязательств его членами либо председателем. Такую проверку должна осуществлять комиссия внешнего контроля ежегодно, но не дольше трех месяцев. Среди полномочий «контролеров» — проведение конфиденциальных интервью с сотрудниками НАПК, работниками других госорганов, а также с другими лицами, которые владеют информацией (документами), необходимой для проведения оценки.

Свои идеи относительно механизмов влияния на агентство высказали также народные депутаты Евгений Мураев и Вадим Рабинович, зарегистрировав законопроект №6294 от 6 апреля 2017 года. Поправками к статье 4 Закона предлагается установить, что орган является подотчетным и парламенту, и правительству.

В законопроекте содержится норма о том, что полномочия председателя Нац­агентства прекращаются в случае признания парламентом работы неэффективной или исполнения обязательств ненадлежащим по результатам заслушивания отчета НАПК по требованию профильного комитета Верховного Совета. Кроме того, в случае принятия данного законопроекта председателю необходимо будет минимум раз в год отчитываться перед нардепами. Отметим, что в данном случае не предполагалось даже проведения внешнего оценивания.

Затем свое видение представил уже сам Вадим Рабинович в законопроекте № 6325 от 10 апреля с.г. (хотя предыдущий проект, к слову, не был отозван). Документ предусматривает, что Нацагентство является подконтрольным и подотчетным парламенту. Орган создается Верховным Советом Украины, а не Кабинетом Министров Украины. Как можно заметить, документ имел весьма политический уклон. Даже установлено, что количество членов НАПК должно соответствовать числу депутатских фракций и групп парламента (в свою очередь срок их полномочий совпадает с каденцией полномочий народных избранников).

Избирать председателя НАПК предлагается на один год, а не на два. Хотя при этом расширяются возможности для досрочного прекращения полномочий (например, на основании недоверия, выраженного тремя членами органа). Любого члена НАПК парламент может лишить должности за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей. В случае неодобрения отчета Верховный Совет может принять решение об увольнении всех членов Нацагентства (статья 20).

 

Ответ правительства

Реакция КМУ не заставила себя долго ждать. Уже 11 апреля с.г. был подан законопроект № 6335. Согласно проекту, в руководящий состав Нацагентства входят пять специальных уполномоченных по вопросам антикоррупционной политики НАПК, в их числе — один специальный уполномоченный (председатель), два специальных уполномоченных (заместители председателя).

Специальным уполномоченным, председателем и заместителем председателя может быть только лицо с юридическим образованием и пятилетним стажем по специальности, а требование относительно достижения 35-летнего возраста и наличия стажа на руководящих постах, наоборот, снимается.

Специальные уполномоченные и председатель НАПК назначаются на должность Кабинетом Министров Украины сроком на пять лет по результатам конкурса. Сегодня же члены НАПК назначаются на четыре года. Конкурсная комиссия может отобрать пять или более кандидатов. В свою очередь правительство должно избрать из них одного председателя НАПК и четырех специальных уполномоченных.

Полномочия председателя НАПК и/или специального уполномоченного прекращаются КМУ досрочно в случае наличия заключения комиссии по проведению независимой внешней оценки (аудита) деятельности Нацагентства относительно неэффективности деятельности и ненадлежащего исполнения обязанностей вышеназванными должностными лицами.

Согласно статье 6, председатель НАПК распределяет обязанности между заместителями и специальными уполномоченными. Кроме того, в предлагаемой редакции закона и вовсе отсутствует статья 7, которая ныне регулирует полномочия членов НАПК. Решения принимаются коллегией Национального агентства в составе председателя Национального агентства и специальных уполномоченных. Можно предположить, что акцент в работе органа сместится в сторону коллегиальности. При этом ряд полномочий, принадлежащих Нацагентству в целом (утверждение Положения об аппарате), перейдут председателю.

Сообщение о подозрении в совершении уголовного преступления члену Национального агентства может быть осуществлено только Генеральным прокурором или заместителем Генерального прокурора — руководителем Специализированной антикоррупционной прокуратуры (статья 9).

Срок проведения госрегистрации решений НАПК по вопросам, определенным пунктом 5 части 2 статьи 8 Закона, в Минюсте ограничат 15 рабочими днями (статья 12).

В случае наличия заключения комиссии по проведению независимой оценки (аудита) деятельности НАПК о неэффективности деятельности и ненадлежащем исполнении обязанностей председателем и/или специальным уполномоченным, КМУ принимает решение о досрочном прекращении полномочий данных должностных лиц (статья 14). Органы, уполномоченные осуществлять такую проверку, и порядок ее проведения не определены.

 

Альтернативный сценарий

Еще один комплексный и весьма оригинальный документ предложила группа народных депутатов во главе с Виктором Чумаком. Законопроект № 6387 зарегистрирован 14 апреля 2017 года. Главную проблему авторы видят не в статусе органа, а в неудачном отборе первого его состава. Акцент делается на изменении подходов к проведению конкурса.

Требования к членам руководства НАПК повторяют подход правительства: вместо возрастного ценза указывается наличие юридического образования. Дополнительное ограничение состоит в следующем: членом НАПК не сможет стать лицо, которое пребывало в трудовых или гражданско-правовых отношениях с политпартиями. В то же время формирование конкурсной комиссии по отбору членов предлагается изменить: представитель омбудсмена сменит представителя Нацагентства по вопросам госслужбы.

Как и в законопроекте КМУ, предусмотрено избрание посредством интернет-голосования лиц из числа представителей общественности. Указывается, что проведение собраний засвидетельствовало определенную манипулятивность, а электронное голосование может решить эту проблему. Но наблюдаются отличия. Если общественные организации хотят видеть своего представителя в конкурсной комиссии, то им следует доказать наличие у кандидата двухлетнего опыта работы в антикоррупционной сфере. Удачна ли идея подобной формализации? Напомним, что еще недавно были проблемы с подтверждением стажа адвокатской деятельности кандидатами в Верховный Суд.

Конкурсная комиссия полномочна при наличии в ее составе не менее шести лиц. Народным депутатам, представителям дипломатических миссий и общественности могут позволить присутствовать при ее работе в качестве наблюдателей.Можно отметить некоторую дерегуляцию: КМУ не будет утверждать регламент работы НАПК (вместе с тем на уровне закона будут прописаны процедурные моменты, включая обязательную трансляцию заседаний). Подчеркнем, что конкурсная комиссия утверждает тестовые задания, а также критерии оценки профессионального опыта, знаний и качеств кандидатов на должности членов Национального агентства. В свою очередь лица, допущенные к конкурсу, вправе подавать любые дополнительные документы, способные указать на их знания и опыт.

Исключаются такие основания для досрочного прекращения полномочий, как отказ от принятия присяги государственного служащего и вступление в законную силу решения суда, которым установлено систематическое нарушение требований настоящего Закона. Согласно поправкам к статье 6, полномочия председателя НАПК прекращаются в случае принятия соответствующего решения Нацагентством.

КМУ досрочно прекращает полномочия всех членов Национального агентства и объявляет конкурс на должности членов НАПК в случае заключения комиссии по проведению независимого внешнего оценивания деятельности Национального агентства, предусмотренного статьей 14¹ настоящего Закона, о неэффективности деятельности Национального агентства.

На должности членов НАПК не распространяется законодательство о госслужбе (статья 10). Возможно, поводом для критики станет то, что премирование членов Нацагентства будет осуществлять агентство по критериям, утвержденным им самим.

Но вместе с тем снимается необходимость государственной регистрации решений НАПК в Минюсте (статья 12).

Новая статья 14¹ предусматривает проведение ежегодного независимого внешнего оценивания эффективности деятельности комиссией, создаваемой сроком на три года. Именно эта комиссия, а не, допустим, парламент утверждает критерии оценивания эффективности деятельности Нацагентства (часть 6 статьи 14¹). Это также потенциально может стать источником возникновения конфликтной ситуации.