В мае 2016 года завершился первый год работы Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) под руководством нового председателя Юрия Терентьева. За это время принят ряд долгожданных законодательных актов, усовершенствовавших антимонопольное законодательство, в частности относительно обеспечения прозрачности деятельности АМКУ, повышения эффективности системы контроля за экономическими концентрациями. Повторного второго чтения ожидает законопроект об определении органами АМКУ размера штрафов за нарушение законодательства о защите экономической конкуренции.

 

Вопрос рассмотрения

Помимо законодательных новаций, необходимо отметить и подзаконную нормотворческую активность самого Комитета. В частности, АМКУ изданы рекомендационные разъяснения об определении размера штрафов за нарушение законодательства о защите экономической конкуренции, ряд подзаконных актов, необходимых для имплементации Закона Украины «О государственной помощи субъектам хозяйствования», опубликован проект распоряжения АМКУ о внесении изменений в Положение о согласованных действиях и Положение о концентрациях и т.д.

Несмотря на позитивные изменения в регулировании деятельности Комитета, без должного внимания остается вопрос усовершенствования процедуры рассмотрения дел органами Антимонопольного комитета. Каждый субъект хозяйствования, в отношении которого Комитетом проводится рассмотрение дела о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции, сталкивается со многими сложностями (в том числе и с двусмысленным толкованием), которые целесообразно устранить путем внесения соответствующих поправок.

Общие требования к процедуре рассмотрения дела урегулированы Законом Украины «О защите экономической конкуренции», однако более детальная регламентация данной процедуры содержится в Правилах рассмотрения заявлений и дел о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции (Правила рассмотрения дел), утвержденных самим АМКУ еще 19 апреля 1994 года. Несмотря на то что в Правила рассмотрения дел вносились многочисленные поправки, за последние пять лет данный документ не претерпел каких-либо значимых изменений.

 

Основные проблемы

Акцентируем внимание на нескольких проблемных вопросах, которые, по нашему мнению, следует решить в процессе дальнейшего совершенствования процедуры рассмотрения дел.

1. Ознакомление с материалами дела. В статье 40 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» предусмотрено право лиц, которые принимают участие в деле, ознакомляться с материалами дела. Закон не содержит каких-либо указаний на то, когда именно субъект может воспользоваться этим правом. Однако, согласно пункту 16 Правил рассмотрения дел лица, принимающие участие в деле, имеют право ознакомляться с материалами дела после получения копии представления с предварительными выводами по делу. Хотя данный пункт Правил действует в редакции от 30 сентября 1998 года и противоречит положениям статьи 40 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», принятого 11 января 2001 года, а многочисленные судебные решения признают неправомерными отказы АМКУ в предоставлении права на ознакомление с материалами дела до получения предварительных выводов, Комитет упрямо продолжает в каждом новом деле ограничивать права его участников на ознакомление. В данном случае необходимо что-то менять: либо Закон, либо практику АМКУ.

2. Сроки рассмотрения дела. Абсолютно очевидно с точки зрения здравого смысла и общепринятых международных стандартов, что лицо не может бесконечно пребывать в состоянии правовой неопределенности в отношении себя, своего статуса и правовой оценки своих действий. Несмотря на всю специфику антимонопольных расследований, должны существовать какие-то сроки, в рамках которых Комитет обязан завершить рассмотрение дела и принять решение. При этом целесообразно учитывать тяжкость нарушения, в совершении которого подозревается лицо, и установить различные сроки для разных видов нарушений.

3. Сроки предоставления возражений на предварительные выводы. Согласно практике АМКУ, основанной на положениях Правил рассмотрения дел, по результатам сбора и анализа доказательств по делу составляется представление с предварительными выводами и вносится на рассмотрение органов Комитета, которым подведомственно дело. Копии таких предварительных выводов направляются сторонам и третьим лицам не позднее чем за десять дней до принятия решения по делу. Очевидно, что субъект хозяйствования, который на протяжении десяти дней должен подготовить доказательную базу для своей защиты, находится в явно проигрышном положении в сравнении с антимонопольным органом, кропотливо собирающим долгими месяцами доказательства вины лица и при этом ограничивающим право субъекта на ознакомление с материалами дела. Таким образом, необходимо законодательно закрепить адекватные и разумные сроки предоставления стороной возражений на предварительные выводы.

4. Слушания по делу. Закон Украины «О защите экономической конкуренции» вообще не предполагает проведения каких-либо слушаний в процессе рассмотрения дела. Однако в Правилах рассмотрения дел слушаниям посвящен отдельный раздел ХІ, который предполагает возможность их проведения до принятия решения по сути. Слушания, как правило, проводятся тем же органом АМКУ, который рассматривает дело. Возникает вопрос: насколько непредвзятым и объективным на слушаниях может быть сотрудник АМКУ, который сам проводил расследование? Международные стандарты в части проведения слушаний основываются на тезисе о праве субъекта быть заслушанным не зависимым от стороны обвинения органом, в противном случае слушания превращаются в формальную стадию сбора доказательств стороной «обвинения». Более справедливым выглядит подход, при котором слушания по делу проводятся не органом, осуществляющим рассмотрение дела, а органом, который будет выносить по нему решение.

5. Обжалование решений АМКУ. Существующая сегодня практика свидетельствует о том, что добиться пересмотра решения АМКУ в судебном порядке проблематично. В связи с тем, что АМКУ имеет эксклюзивные дискреционные полномочия определять границы рынков, устанавливать факты наличия монопольного (доминирующего) положения субъектов на рынке, устанавливать штрафы за нарушение конкурентного законодательства и т.п., в большинстве случае судебные органы отказываются пересматривать дело по сути, ограничиваясь исключительно вопросами соблюдения органами АМКУ установленных процедур. Как ежегодно рапортует Комитет, показатель отмененных в судебном порядке решений АМКУ не превышает 2 % от общего числа решений, вынесенных органами ведомства. Вопрос возможности судебного пересмотра решений АМКУ вызвал немалые дискуссии в среде юристов, экспертов, народных депутатов. В то же время, поскольку обеспечение права на судебный пересмотр решений АМКУ является обязательством Украины, взятым в соответствии с Соглашением об ассоциации с ЕС, данную дискуссию следовало бы завершить и перейти непосредственно к имплементации этого обязательства.

 

ТРЕГУБОВ Эдуард — юрист ЮФ «Салком», Международная ассоциация «Сквайр Паттон Боггс — Салком», г. Киев

 

---

Комментарии

 

Качество изменений

Татьяна ХАРЕБАВА,

адвокат, советник АО «Спенсер и Кауфманн»

Вопрос не столько в достаточности правового урегулирования, сколько в повышении его качества и релевантности. Более того, специальные нормы, регулирующие процедуры проведения проверок и рассмотрения дел о нарушении конкурентного законодательства, откровенно устарели.

К тому же страна взяла на себя предусмотренное статьей 256 Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС обязательство привести свое конкурентное законодательство в соответствие с нормами права ЕС. Следует отметить, что руководство АМКУ ощущает необходимость внесения изменений в указанные регуляторные акты, что подтверждается планом деятельности регулятора на 2016 год.

Что касается самой процедуры рассмотрения дел, то необходимыми факторами, обеспечивающими качественность изменений, являются внедрение принципов транспарентности и правовой определенности, максимальное обеспечение прав участников производств. Указанные принципы должны быть реализованы путем установления четких сроков рассмотрения дела (проведения проверки) и лимитированного перечня исключений из общего правила, четко прописанной процедуры доступа к материалам производства его участников (особенно стороны, которая обвиняется в нарушении), обязанности АМКУ закрывать дело, если в предусмотренные сроки не удалось провести расследования и доказать вину обвиняемой стороны.

 

Вопросы в рассмотрении

Александр ФЕФЕЛОВ,
адвокат, руководитель практики антимонопольного и конкурентного права ЮФ «Ильяшев и Партнеры»

Процедуры рассмотрения дел о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции достаточно подробно детализированы в соответствующих Правилах, утвержденных распоряжением АМКУ № 5 от 19 апреля 1994 года. В Правила неоднократно вносились изменения, но и сегодня они являются по сути основным документом, определяющим особенности порядка рассмотрения дел о нарушении. Правила устанавливают также и порядок проверки и пересмотра решений АМКУ по таким делам. Несмотря на достаточную детализацию процедур рассмотрения дел, в последнее время поднимается вопрос о праве лиц, участвующих в деле, на ознакомление с материалами дела.

В постановлении пленума ВХСУ № 15 от 26 декабря 2011 года, ключевом документе о практике применения конкурентного законодательства, вопрос доступа к материалам дела до получения предварительных выводов не рассматривался. В то же время судебная практика свидетельствует о разных подходах к решению этой проблемы.

Поскольку в процессе рассмотрения дел возникает много вопросов, связанных с реализацией права субъектов хозяйствования на защиту своих прав и интересов, проблема ознакомления с материалами дела должна быть надлежащим образом разрешена, возможно, на уровне АМКУ, принятием соответствующих изменений в правила рассмотрения дел.