Новый год начался для юристов незаурядно. 1 января они проснулись при фактически новой Конституции. «Политическая реформа», как успели окрестить средства массовой информации действие Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», привнесла немало новизны, а кроме этого — много хаоса и неопределенности в привычный порядок вещей. Кабинет Министров Украины и Верховный Совет получили часть полномочий, ранее принадлежавших Президенту Украины, хотя последний и сохранил за собой достаточно весомые ­возможности влиять на ход событий в стране.

Как это было

Все началось с предложения Президента Леонида Кучмы провести политическую реформу. Парламентским большинством, ­существовавшим на то время в Верховном Совете Украины, был разработан законопроект № 4180. Конституционный Суд Украины (КСУ) дал заключение о соответствии этого законопроекта Основному Закону. События, произошедшие во время президентских выборов 2004 года, доказали всем сомневающимся необходимость изменения существующего порядка распределения властных полномочий на Украине. Правда, относительно того, какими должны быть эти изменения, антагонистичные политические силы расходились во мнениях. В конце концов законопроект был переработан и принят в целом в ходе «пакетного» голосования.

Правительство назначается Верховным Советом

Данные изменения расширяют полномочия Верховного Совета Украины. По представлению Президента парламент будет назначать министров обороны и иностранных дел, а по представлению Кабинета Министров — других членов правительства, председателя Антимонопольного комитета Украины, председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины, председателя Фонда государственного имущества Украины. Кроме назначения парламент также наделяется полномочием увольнения указанных лиц.

Перейдем к процедуре назначения премьер-министра Украины. Премьер-министр назначается Верховным Советом по представлению Президента. Кандидатуру для назначения на эту должность Президенту предлагает коалиция депутатских фракций — так называемое «большинство». Также Верховный Совет решает вопрос об отставке главы правительства.

Итак, получается, что будут существовать два основания для отставки Кабинета Министров. Во-первых, в случае выражения ему недоверия. Во-вторых, в случае отставки премьер-министра, которая влечет отставку всего правительства. Эта процедура подверглась изменению. Высказывать недоверие правительству парламент сможет лишь по предложению Президента. Последний лишается права своим решением увольнять главу правительства.

Упростит конституционная реформа жизнь школьникам и студентам-правоведам. Им больше не нужно запоминать, кто избирается или назначается на четыре года, а кто — на пять лет. И народные депутаты Украины, и депутаты местных советов наделяются пятилетним сроком полномочий, уравнявшись, таким образом, с Президентом сроками действия их полномочий.

Полномочия Верховного Совета могут прекратиться досрочно, согласно конституционным изменениям, не только в случае, если на протяжении 30 дней не могут начаться пленарные заседания. Теперь у Президента есть еще два повода распустить парламент — если на протяжении месяца не сформировано «большинство», а также в случае, когда на протяжении 60 дней после отставки правительства не сформирован новый состав Кабинета Министров. В последние 6 месяцев срока полномочий Верховного Совета или Президента распустить парламент нельзя.

Счетная палата наделяется правом осуществлять контроль не только за использованием, но и за поступлением средств в Государственный бюджет Украины.

Если кто-то рассчитывал на принятие закона, регулирующего статус парламента, то этого уже не произойдет. Одним из изменений является норма, согласно которой порядок работы Верховного Совета регулируется Конституцией и Регламентом Верховного Совета.

«Разом нас багато…»

Идея создания «большинства» в Верховном Совете появилась, когда произошло смещение с должности Председателя Верховного Совета Александра Ткаченко. Народные избранники, недовольные деятельностью г-на Ткаченко на занимаемой им должности, собрались в здании Украинского Дома, где провели заседание, названное ими «пленарным». На этом заседании отсутствовали противники увольнения спикера. О законности решения, принятого таким сомнительным путем, спорят до сих пор, а идея создания объединения депутатов из числа победивших на выборах фракций прижилась. Депутатское большинство, несмотря на отсутствие законодательного регулирования его деятельности, с переменным успехом создавалось и функционировало, координировало голосование своих участников по важнейшим вопросам, выносимым на рассмотрение. А теперь, со вступлением в силу конституционных изменений, «большинство» получило свой правовой статус.

Большинство определено в обновленном тексте Основного Закона как коалиция депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава парламента. Коалиция депутатских фракций формируется на протяжении месяца со дня открытия первого заседания Верховного Совета или со дня прекращения деятельности предыдущего большинства.

Главным полномочием большинства является внесение предложения Президенту относительно кандидатуры премьер-министра.

Если большинство депутатов от конституционного состава Верховного Совета пребывает в одной фракции, то такая фракция наделяется правами коалиции депутатских фракций.

Императивный мандат и его обратная сторона

Оснований для досрочного прекращения полномочий народных депутатов стало больше. Если раньше требования относительно несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности постоянно нарушались, то теперь, если на протяжении 20 дней со дня возникновения обстоятельств, приводящих к нарушению данного требования, эти обстоятельства не будут устранены — народный депутат лишится мандата. Правда, решение принимает суд, так что немедленного прекращения полномочий депутата-совместителя не произойдет. Еще одним основанием для прекращения полномочий народного депутата является его невхождение в состав фракции политической партии, по списку которой он был избран, или выход из состава этой фракции. Этим изменением вводится так называемый «императивный мандат».

В связи с этим ожидалось, что от внесенных в Конституцию изменений больше всего пострадают народные депутаты-конъюнктурщики, привыкшие со сменой политической обстановки переходить из фракции во фракцию. Усилит ли введение императивного мандата партийную дисциплину — неизвестно. Конституционная норма ничего не говорит о том, что будет в случае исключения депутата из фракции. Решение о прекращении полномочий депутата принимается высшим руководящим органом соответствующей политической партии. Закона, на который указывает отсылочная норма Конституции, пока что нет и не предвидится. Так что существуют предпосылки для применения репрессий к народным депутатам со стороны партий. «Неправильное» голосование по принципиальным вопросам может угрожать «провинившемуся» народному депутату исключением из фракции, а следовательно потерей мандата. А если придерживаться мнения, что исключение из фракции не ведет к потере мандата, тогда существует возможность пребывания де-юре депутата в одной фракции и де-­факто его деятельности — безо всякой боязни — в пользу другого депутатского объединения. Короче говоря, вопросов больше, чем ответов. В этом свете становится понятной рассмотренная далее по тексту данной статьи позиция Венецианской комиссии, раскритиковавшей изменения в наш Основной Закон. Решить ситуацию может, в принципе, грамотное разъяснение КСУ по этому сложному вопросу.

Расширено требование о несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности. Народным депутатам запрещается не только пребывать на государственной службе и иметь другой представительский мандат, но и занимать другие оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой или предпринимательской деятельностью (кроме преподавательской, научной и творческой), а также входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или организации, имеющей целью получение прибыли.

Выборы в Верховный Совет больше не состоятся в последнее воскресенье марта четвертого года полномочий текущего состава Совета. Проголосовать за свою любимую политическую партию можно будет в последнее воскресенье последнего месяца пятого года полномочий состава Совета.

Президент с урезанными полномочиями?

Президенту Украины политическая реформа больших выгод не принесет. Он лишается права назначать членов Кабинета Министров, увольнять Генерального прокурора. Не может глава государства и создавать и ликвидировать по представлению премьер-министра министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Это полномочие перешло теперь к правительству, усилившему свою роль в осуществлении исполнительной власти. Ограничено право вето Президента — оно теперь не распространяется на законы, вносящие изменения в Конституцию.

Конституцией в первоначальной редакции, 1996 года, Президенту были предоставлены огромные полномочия, наличие которых позволило говорить экспертам о дуализме в исполнительной власти. Конституционные изменения лишь ослабили роль главы государства в осуществлении указанной власти, не поменяв ситуацию концептуально. У Президента остается полномочие назначать и увольнять председателей местных государственных администраций. Кроме этого Президент продолжает исполнять функции обеспечения государственной независимости, национальной безопасности, руководства внешнеполитической деятельностью государства. Подробно содержание этих функций не определено, поэтому можно прогнозировать, что Президент будет влиять на деятельность правительства в этих сферах и после 1 января с.г.

Многократное ветирование

У Президента осталась возможность блокировать принятие парламентом невыгодных ему законов. Согласно конституционным изменениям, если во время повторного рассмотрения закон будет снова принят парламентом не менее чем двумя третями от его конституционного состава, то Президент обязан подписать и официально обнародовать такой закон на протяжении 10 дней. Если Президент не подпишет его, то закон безотлагательно обнародуется Председателем Верховного Совета. Здесь не совсем понятно, о каком законе идет речь. Эксперты Лаборатории законодательных инициатив отметили, что анализ решений КСУ позволяет сделать вывод об обязанности Президента подписать закон, вето на который парламент преодолел, лишь в том случае, если во время повторного рассмотрения закона предложения Президента были полностью или частично отклонены. А если в процессе рассмотрения закона с предложениями Президента в закон будут внесены изменения, не предусмотренные предложениями, такой закон считается новым законом. Соответственно Президент имеет право его ветировать. Возможность волокиты со стороны главы государства изменениями не устраняется.

Прокуратура на страже ваших прав

Надзорные функции прокуратуры, вопреки стремлениям многих политиков и экспертов, не сокращаются, а, наоборот, расширяются. Добавлена функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

По идее, патовая ситуация с должностью Генпрокурора, сложившаяся в конце прошлого года, больше не должна повториться. Ведь теперь процедура увольнения руководителя Генеральной прокуратуры Украины предусматривает предоставление согласия Верховным Советом Украины. Это кадровое решение больше не будет зависеть от воли одного человека. Хотя кто мешает Генпрокурору, посчитавшему себя уволенным незаконно, оспорить решение законодательного органа, а суду — восстановить истца в должности? Ведь дело не в том, кто увольняет, а в существовании такой процедуры, которая исключает возможность разногласия в толковании норм Конституции и законодательства.

Кабинет Министров «усилился»

Правительство, которое должно, по замыслу законодателя, стать сильным, получает благодаря конституционной реформе дополнительные полномочия.

Поскольку, по сути, механизм назначения правительства переходит от Президента к парламенту, логично, что именно перед новоизбранным парламентом слагает свои полномочия Кабинет Министров, а не перед Президентом, как требовала старая редакция Основного Закона.

Раньше, в случае принятия Верховным Советом резолюции недоверия Кабинету Министров, он хоть и отправлялся в отставку, но продолжал исполнять обязанности до назначения нового правительства, и так могло происходить до 60 дней. Вспомним события «оранжевой революции». Правительство Виктора Януковича фактически продолжало управлять страной, хоть и было отправлено в отставку. Если бы всем известные послевыборные события состоялись сейчас, то резолюция о недоверии полностью и окончательно устраняла бы текущий состав Кабинета Министров от власти. Верховный Совет, приняв резолюцию, должен сформировать новый состав правительства в обычном порядке. Состав высшего органа в системе органов исполнительной власти продолжает исполнять свои обязанности лишь в случаях сложения полномочий перед новоизбранным Верховным Советом или отставки премьер-министра, имеющей последствием отставку всего правительства. Такое исполнение обязанностей более не ограничивается 60 днями, а продолжается до назначения нового состава правительства. То есть разграничивается отставка в случае политической ответственности и обыкновенная отставка.

Членам Кабинета Министров нельзя совмещать свою служебную деятельность с другой работой (кроме преподавательской, научной и творческой — в нерабочее время), входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или организации, имеющей целью получение прибыли.

Мнения по поводу политреформы

Вступление в силу изменений в Конституцию вызывает противоречивую реакцию среди экспертов и политиков. На состоявшемся недавно круглом столе «Политическая реформа: новые вызовы для власти, политиков и общества» высказывались весьма разнообразные мнения по поводу реформы. Большинство присутствующих поддержали мнение, что изменения, по сравнению с первоначальным текстом Основного Закона, являются шагом вперед, поскольку ограничивают «неограниченные» полномочия Президента. Но все же остается много нерешенных проблем, которые описаны ниже.

Недавно Харьковская правозащитная группа (ХПГ) обнародовала открытое письмо, в котором высказала тревогу по поводу «угрозы политической реформы». Позиция ХПГ заключается в том, что принятие изменений в Конституцию осуществлялось пакетным голосованием, что противоречит статьям 154—159 Основного Закона, не предусматривающим возможность объединять с конституционными изменениями вопросы принятия иных нормативно-правовых актов. Иными словами, позицию народных депутатов по поводу норм высшей юридической силы определяла судьба норм текущего законодательства.

Международный резонанс

Европейская комиссия за демократию через право (так называемая Венецианская комиссия), существующая при Совете Европы, сделала выводы относительно изменений в Конституцию Украины. По мнению комиссии, конституционная реформа не может удовлетворять лишь временные политические интересы. Все разнообразие конституционных поправок предложено, внесено на рассмотрение и проголосовано слишком поспешно. Изменения должны быть сделаны лишь после широкой, открытой и свободной дискуссии в ­атмосфере, которая бы способствовала проведению таких дискуссий. Особое беспокойство комиссии вызвало введение императивного депутатского мандата, который, по мнению сделавшей выводы организации, допускает нарушение прав депутатов. Очевидно, что при такой оценке наших конституционных изменений имидж Украины как европейского государства никак не улучшится.

Является ли Украина парламентской республикой?

Много в последнее время говорилось о том, что Украина со вступлением в силу Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины» перестанет быть «смешанной» (парламентско-президентской или президентско-парламентской) республикой и станет парламентской. Чтобы прояснить ситуацию, нужно вспомнить признаки, характеризующие классическую парламентскую республику, и сравнить введенное конституционными изменениями распределение власти на Украине.

Итак, в парламентской республике:

— президент не имеет больших полномочий;

— президент избирается не народом, а парламентом. Президент Украины избирается гражданами Украины;

— премьер-министр и члены правительства избираются парламентом. Представления о кандидатуре премьер-министра президентом не вносятся, победившая на выборах партия или коалиция в составе нескольких партий самостоятельно определяются с кандидатурой главы правительства. Для сравнения, как уже было указано выше, премьер-министр и члены Кабинета Министров Украины избираются Верховным Советом, но представление о назначении премьер-министра Украины вносит Президент, хоть и по предложению коалиции депутатских фракций;

— правительство не подчинено президенту ни в каких вопросах, члены правительства не исполняют прямые указания президента. Глава украинского государства продолжает исполнять функции обеспечения государственной независимости, национальной безопасности, руководства внешнеполитической деятельностью государства, и не исключено его дальнейшее «вмешательство» в работу министерств и других центральных органов исполнительной власти;

— правительство ответственно перед парламентом, который в любой момент может рассмотреть вопрос о вотуме доверия правительству. Этому признаку парламентской республики Украина соответствует полностью.

Как пример классических парламентских республик можно упомянуть Германию и Италию.

Соответствует Украина и некоторым признакам президентской республики. В президентских республиках президент избирается народом. Парламент не имеет права отправить в отставку президента, кроме специально оговоренных случаев — в процедуре импичмента. Законы, принятые парламентом, вступают в силу только после подписания их президентом. Президент имеет право вето. В то же время отнести Украину к президентским республикам нельзя, так как Президент Украины не является главой исполнительной власти, хоть и назначает председателей местных государственных администраций.

Проанализировав вышеизложенное, делаем вывод, что Украина остается «смешанной», парламентско-президентской рес­публикой.

Порядок или хаос?

Как мы убедились, в нашей стране для изменения Конституции не обязательно соблюдение установленной самим же Основным Законом процедуры. Достаточно политической воли. Что ж, как это ни печально, сей факт подтверждает выводы теоретиков от права, согласно которым Украина является страной не с «жесткой», а с «гибкой» Конституцией. Осталось узнать, насколько «гибким» окажется наш Основной Закон в дальнейшем, и не подвергнется ли он очередной перекройке в угоду политическим интересам. Не факт, правда, что вышеописанные изменения будут действовать. По мнению Николая Козюбры, д.ю.н., заведующего кафедрой государственно-правовых наук Национального университета «Киево-Могилянская академия», любой субъект обращения в Конституционный Суд может даже после 1 января 2006 года обратиться с конституционным представлением о признании несоответствия Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины» нашему Основному Закону. Ведь если вспомнить, как «конституционная реформа» принималась, станет очевидно грубое нарушение процедуры внесения изменений в Конституцию. Конституционный Суд Украины давал вывод относительно законопроекта, который уже после этого подвергся существенной переработке. Вариант отмены «конституционной реформы» выглядит не очень реалистичным, но он и не столь гипотетичен, как могло бы показаться с первого взгляда, особенно в свете последних событий в парламенте. Напомним, Верховный Совет Украины провалил выборы четырех кандидатов в судьи КСУ. Возможно, это вызвано боязнью некоторых народных депутатов, что КСУ может признать Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» несоответствующим этой самой Конституции. Но рано или поздно, как следует из законов здравого смысла, выборы конституционных судей все же состоятся. И тогда все будет зависеть от политической воли высшего руководства страны.

Проблемы, не решаемые политреформой

Очевидно, что реализация задач, ставящихся законодателем при принятии изменений в Конституцию, возможна лишь с принятием целого ряда законов, конкретизирующих и развивающих нормы Основного Закона. В частности, правового закрепления своего статуса ожидает Кабинет Министров. Однако, надо заметить, Кабинет Министров функционирует без закона, регулирующего его действие, помимо Конституции, уже много лет. Отсутствие надлежащего регулирования не остановит работу данных органов, но может привести к возникновению сложных правовых ситуаций, в решении которых будет играть решающую роль политическая воля высших лиц государства. Развитию верховенства права такое положение дел явно не способствует. Кроме этого, при отсутствии размежевания компетенции Президента и правительства в осуществлении политики в сфере обеспечения государственной независимости, национальной безопасности, руководства внешнеполитической деятельностью государства есть предпосылки для сохранения большого влияния главы государства на Кабинет Министров.