История развития проблемы института постоянного пользования земельным участком ведет свое начало с момента обретения Украиной независимости.

До принятия действующей Конституции Украины право частной собственности граждан на землю предусматривалось Земельным кодексом Украины в редакции от 13 марта 1992 года, Законом Украины «О собственности», Декретом Кабинета Министров Украины «О приватизации земельных участков» от 26 декабря 1992 года № 15-92 (Дек­рет), отдельными Указами ­Президента Украины относительно паевания земель. Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности народа в соответствии с законом (часть вторая статьи 13 Конституции Украины). К таким объектам относятся, в частности, земельные участки.

Институт постоянного пользования земельным участком — право владения и пользования земельным участком, находящимся в государственной или коммунальной собственности, без установления срока — подвергся существенной трансформации.

Земельный кодекс Украинской ССР от 8 июля 1970 года устанавливал бессрочное и временное пользование землей (статья 15). Землепользователями определялись: колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения; промышленные, транспортные, другие несельскохозяйственные государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения; граждане.

Понятие «пользование землей» в Земельном кодексе Украинской ССР от 18 декабря 1990 года (статья 7) наряду с постоянным (без заранее установленного срока) предусматривало временное пользование (краткосрочное — до 3 лет и долгосрочное — от 3 до 10 лет). Пользование землей на условиях аренды для сельскохозяйственных целей, как правило, должно было быть долгосрочным. Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства земля предоставлялась в аренду районным, городским советом (часть третья статьи 8). В указанном Кодексе появилась новая форма владения землей: пожизненное наследуемое владение, предоставляемое гражданам, в частности, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома и хозяйственных зданий, в случае получения по наследству жилого дома или его приобретения и т.п., и постоянное владение, предоставляемое колхозам, совхозам, другим государственным, кооперативным, общественным предприятиям, учреждениям и организациям, религиозным организациям.

Земельный кодекс Украины в редакции от 13 марта 1992 року закрепил право коллективной и частной собственнос­ти граждан на землю, в частности, право граждан на безвозмездное получение в собственность земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства и т.п. (статья 6). Гражданам Украины для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства из земель, находящихся в государственной собственности, земля предоставлялась в постоянное пользование (без заранее установленного срока), а для огородничества, сенокошения, выпаса скота, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства — во временное пользование (краткосрочное — до 3-х лет и долгосрочное от 3-х до 25 лет) (статья 7). Тем не менее четкое размежевание случаев, когда земельные участки могут предоставляться в пользование для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, а когда — в аренду, в этом Кодексе не было осуществлено.

Это свидетельствует о том, что наряду с внедрением частной собственнос­ти на землю гражданам, по их выбору, обеспечивалась возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды, пожизненного наследственного владения или временного пользования. При этом в любом случае исключалось как автоматическое изменение титулов права на землю, так и любое ограничение права пользования земельным участком в связи с непере­оформлением правового титула.

Закон Украины «Об аренде земли» определяет аренду земли как основанное на договоре срочное платное владение и пользование земельным участком, необходимым арендатору для осуществления предпринимательской и других видов деятельности (статья 1).

Действующий Земельный Кодекс, принятый 25 октября 2001 года, определил право постоянного пользования земельным участком как право владения и пользования земельным участком, находящимся в государственной или коммунальной собственности, без установления срока (часть первая статьи 92).

Законом Украины «О государственной регистрации вещественных прав на недвижимое имущество и их ограничений» от 1 июля 2004 года предусмотрена, в частности, обязательность государственной регистрации права постоянного пользования земельным участком, права пользования земельным участком для сельскохозяйственных нужд и т.п.

Права постоянного пользования земельным участком из земель государственной и коммунальной собственнос­ти приобретают только предприятия, учреждения и организации, относящиеся к государственной или коммунальной собственности, а также общественные организации инвалидов Украины, их предприятия (объединения), учреждения и организации.

Конституционный принцип правового государства предусматривает установление правопорядка, который должен гарантировать каждому утверждение и обеспечение прав и свобод. Конституция Украины закрепила равенство субъектов права собственности перед законом, гарантии права собственности и обязанности владельцев, положение о том, что сама собственность не должна использоваться в ущерб человеку и обществу (статьи 13, 41 Конституции Украины).

Так, понятие «приобретают право» по смыслу части второй статьи 92 и час­ти 1 статьи 116 Кодекса в аспекте требования переоформления права пользования земельным участком не отвечает требованию ясности и определенности правовой нормы: указанные положения допускают распространение этого понятия лишь на случаи первичного получения земельного участка из земель государственной и коммунальной собственности предприятиями, учреждениями и организациями, принадлежащими к государственной или коммунальной собственности, а также гражданами и юридическими лицами, приобретающими право собственности и пользования земельными участками.

Вместе этого в пункте 6 Переходных положений Кодекса речь идет о переоформлении права собственности или аренды гражданами и юридическими лицами, имеющими в постоянном пользовании земельные участки, но, согласно этому Кодексу, не могут иметь их на таком праве. Переоформление также имеет два значения: повторить оформление и оформить заново, по новым правилам.

Таким же неопределенным является словосочетание «переоформить в установленном порядке» без ссылки на соответствующие нормы Кодекса или других законов. При этом в Кодексе и других законах нет специальных норм относительно такого порядка переоформления права постоянного пользования. Поскольку переоформление может означать оформление на тех же условиях, что и раньше, а также на новых, других условиях, то эти условия должны быть указаны в Переходных положениях Кодекса. Отсутствие размежевания предоставления земельного участка и изменения титула прав на земельные участки усложняет переоформление и на практике решается произвольно.

Кроме того, переоформление возложено как на юридических лиц (фермерское хозяйство), так и на граждан, имеющих в постоянном пользовании земельные участки. Понятие «крестьянское (фермерское) хозяйство» перестало существовать после вступления в силу Закона Украины «О фермерском хозяйстве» от 19 июня 2003 года, которым Закон Украины «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» признан утратившим силу. Следовательно, при переоформлении права постоянного пользования земельными участками, предоставленными для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств в долгосрочную аренду, срок аренды не может определяться крестьянским (фермерским) хозяйством согласно закону, как это предусматривает абзац второй пункта 6 Переходных положений Кодекса, ввиду отсутствия такого хозяйства. Согласно статье 1 Закона Украины «О личном крестьянском хозяйстве», личное крестьянское хозяйство — это хозяйственная деятельность, производимая без создания юридического лица и не относящаяся к предпринимательской деятельности. Для ведения личного крестьянского хозяйства используют земельные участки размером не более 2,0 га, переданные физическим лицам в собственность или аренду в порядке, установленном законом.

Кодекс не предусмотрел права на «земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства», а ввел категорию «земельных участков для ведения личного крестьянского хозяйства» (часть первая статьи 33). Поэтому возникла проблема легализации права пользования или собственности тех лиц, которые приобрели эти титулы на земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства по ранее действовавшему земельному законодательству.

Сравнительный анализ содержания положений пункта 6 постановления Верховного Совета Украины «О земельной реформе» от 18 декабря 1990 года и пункта 6 Переходных положений Кодекса свидетельствует, что в первом акте речь идет об оформлении права на земельный участок гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями, которые имеют в пользовании земельные участки, предоставленные им до введения в действие Земельного кодекса Украинской ССР (декабрь 1990 года), а во втором — о переоформлении права постоянного пользования земельными участками. Ни в Кодексе, ни в других нормативно-правовых актах не раскрывается юридическое содержание терминов «оформление» и «переоформление», не определяется их соотношение. Неопределенность сути этих терминов отрицательно влияет на практику осуществления субъективных прав на земельные участки гражданами и юридическими лицами. От правильного определения сущности оформления и переоформления прав на землю зависит возможность осуществления гражданами и юридическими лицами гарантированного Конституцией Украины права собственности на землю и права пользования ею, доверие граждан к государству.

В постановлении Верховного Совета Украины «О состоянии соблюдения законодательства Украины относительно выдачи государственных актов на право собственности на землю, сертификатов на право на земельную долю (пай) и их обращения; о соблюдении законодательства Украины относительно выделения в натуре (на местности), использования и обращения земельных участков сельскохозяйственного назначения» от 22 мая 2003 года № 882-IV проанализирована ситуация, сложившаяся с выдачей органами власти гражданам и юридическим лицам государственных актов на право собственности на земельный участок, и, в частности, констатировано, что промедление с выдачей государственных актов на право собственности на земельный участок приводит к нарушению права собственности граждан на землю. Причиной неудовлетворительного состояния выдачи гражданам государственных актов на право собственности на земельный участок (на замену сертификатов на право на земельную долю (пай) является отсутствие законодательного обеспечения этого процесса и в значительной мере невозможность граждан оплатить стоимость работ, необходимых для изготовления этих актов.

Приведенные положения Земельного кодекса Украины в редакции от 13 марта 1992 года, Декрета, содержание упомянутых Указов Президента Украины свидетельствуют, что в частную собственность граждан были переданы земельные участки, которые использовались ими для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания дома и хозяйственных построек (приусадебный участок), садоводства, дачного и гаражного строительства.

Итак, указанными нормативно-правовыми актами государство урегулировало вопрос постоянного землепользования путем передачи земельных участков в частную собственность граждан. Поэтому граждане приобрели право частной собственности относительно указанных земельных участков на основании приведенных положений Земельного кодекса Украины в редакции от 13 марта 1992 года, Декрета, приведенных указов Президента Украины по решениям соответствующих местных советов и районных государственных администраций.

Законы, другие нормативно-правовые акты, определяющие порядок реализации установленных Конституцией Украины и международными договорами прав и свобод человека и гражданина, в том числе порядок обретения права собственности, не должны сужать, опровергать или любым другим способом ограничивать эти права и свободы. Порядок безвозмездной передачи в частную собственность земельных участков государственной и коммунальной собственности не должен устанавливать ограничения относительно возникновения этого права у граждан.

В то же время по инициативе государства был принят новый Земельный кодекс, обязывающий граждан пере­оформить приобретенные ими ранее права на другие права. Это переоформление слишком обременительно, растянуто во времени, осложнено и дорого стоит. Однако пунктом 11 Переходных положений Кодекса и Законом Украины «О размежевании земель государственной и коммунальной собственности» от 5 февраля 2004 года установлено правило, согласно которому расходы, связанные с размежеванием земель государственной и коммунальной собственности, осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов (статья 15 Закона), на началах обеспечения равенства права собственности на землю территориальных общин и государства, безвозмездности и т.п. (статья 4 Закона). Поскольку, в соответствии с частью второй статьи 14 Конституции Украины, право собственности на землю гарантируется, а инициатива в изменении ранее приобретенного права на использование земли гражданами принадлежит не им, а государству, именно государство должно установить режим дифференцированного льготного переоформления права на землю.

Определение пунктом 6 Переходных положений Кодекса срока переоформления права собственности на земельные участки ставит граждан в неравные условия, поскольку граждане при таких условиях не являются равноправными участниками (субъектами) земельных отношений относительно обретения права собственности на землю.

Одним из оснований обретения гражданином права на землю является приватизация, осуществляемая на добровольной основе и заключающаяся в безвозмездной передаче земельных участков, находящихся в пользовании граждан.

Статьей 412 Гражданского кодекса Украины установлен исчерпывающий перечень оснований, на которых право пользования земельным участком для сельскохозяйственных нужд прекращается.

В соответствии со статьей 5 Гражданского кодекса Украины акты гражданского законодательства не имеют обратного действия во времени, их действие распространяется на отношения, возникшие ранее, только в случаях, когда они смягчают или отменяют гражданскую ответственность лица.

Этот принцип закреплен на конституционном уровне (статья 58 Конституции Украины), что является гарантией стабильности общественных отношений, в том числе между государством и гражданином. Он гарантирует уверенность граждан в том, что их настоящее положение не будет ухудшено принятием нового закона или другого нормативно-правового акта.

Тем не менее пункт 6 Переходных положений Кодекса обязывает граждан и юридических лиц переоформить в установленном порядке право собственности или право аренды на земельные участки. При переоформлении права постоянного пользования в долгосрочную аренду ее срок определяется «согласно закону», что неконкретно — в связи с неопределенностью этого закона, как и закона, который установил бы порядок переоформления.

Получение гражданином права собственности на земельный участок, находящийся в его пользовании, в общем порядке, определенном статьей 118 Кодекса, не предусматривает установления ограничения относительно сроков обретения этого права. В соответствии с пунктом 2 постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на земельный участок и государственного акта на право постоянного пользования земельным участком» от 2 апреля 2002 года № 449 ранее выданные государственные акты на право частной собственности на землю, государственные акты на право собственности на землю и государственные акты на право постоянного пользования землей остаются действующими и подлежат замене в случае добровольного обращения граждан или юридических лиц.

Предписания пункта 6 Переходных положений Кодекса являются нормами процессуального права и потому не должны ограничивать нормы материального права относительно права собственности на землю и его получение гражданами.

Субъективное право на земельный участок возникает и реализуется на основаниях и в порядке, определенных Конституцией Украины, Кодексом и другими законами Украины, регулирующими земельные отношения.

Основанием для возникновения права на земельный участок является соответствующий юридический факт. Действующий Кодекс среди оснований обретения права на землю гражданами и юридическими лицами не называет оформление или переоформление прав на земельные участки.

Кодексом не установлены четкие материально-правовые и процессуальные гарантии изменения гражданами юридического титула права постоянного пользования земельным участком на право собственности или право аренды. Переоформление соответствующих прав включает также земельно-кадастровые работы и другие услуги, которые субъекты предпринимательской деятельности предоставляют на платной основе, устанавливая расценки на свое усмотрение. Таким образом, постоянным землепользователям не гарантирована возможность изменения законно приобретенного права за содействие и за счет государства, являющегося инициатором таких изменений.

22 сентября 2005 года по делу по конституционному представлению 51 народного депутата Украины относительно конституционности положений пункта 6 статьи 92 раздела 10 «Переходные положения» Земельного кодекса Украины были рассмотрены вопросы института постоянного пользования. Надо сказать, что мнения научных работников и специалистов по этому вопросу разделились. Например, специалисты Львовского ­национального университета им. Ивана Франко, Института государства и права ­им. В. Корецкого НАН Украины считают нормы пункта 6 статьи 92 Переходных положений Земельного кодекса соответствующими Конституции Украины. В заключении научных сотрудников Киевского национального университета им. Тараса Шевченко, Национальной юридической академии им. Ярослава Мудрого утверждается, что пункт 6 статьи 92 Переходных положений Земельного кодекса следует признать неконституционным, поскольку он сужает содержание и объем существующих прав граждан на землю (часть третья статьи 22 Конституции Украины).

Решение Конституционного Суда Украины многие люди восприняли как победу в многолетней борьбе за свои гарантированные всеми нормативными актами права. В нем, в частности, установлено:

1. Признать не соответствующими Конституции Украины (неконституционными) положения:

— пункта 6 раздела Х «Переходные положения» Земельного кодекса Украины относительно обязательства переоформить право постоянного пользования земельным участком на право собственности или право аренды без соответствующего законодательного, организационного и финансового обеспечения;

— пункта 6 постановления Верховного Совета Украины «О земельной реформе» от 18 декабря 1990 года № 563-XII с последующими изменениями в части относительно утраты гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями после истечения срока оформления права собственности или права пользования землей ранее предоставленного им права пользования земельным участком.

2. Положения пункта 6 раздела X «Переходные положения» Земельного кодекса Украины и пункта 6 постановления Верховного Совета Украины «О земельной реформе» признаны неконституционными, утрачивают силу со дня принятия Конституционным Судом Украины этого решения.

Остается открытым лишь вопрос исполнения этого столь важного для граждан нашего государства решения властными органами.

КРЕЙНИН Дмитрий — ЮФ «Гарантия», г. Киев