На рассмотрении в парламенте находится законопроект «О местном референдуме» (проект), который вобрал в себя основную структуру действующего ныне Закона Украины «О всеукраинском и местном референдумах» (Закон), а также существенно расширил содержательный и количественный объем разделов и статей, регулирующих процедуру подготовки и проведения местных референдумов.

Общие положения

Как известно, местным референдумом является форма принятия территориальной общиной обязательных для исполнения в пределах соответствующей административно-территориальной единицы решений по вопросам, относящимся к ведению местного самоуправления. Относительно решений, принятых на местном референдуме, предусматривается то же правило, что и для решений всеукраинских референдумов, а именно: данные решения имеют высшую силу и не требуют любого утверждения органами госвласти или местного самоуправления и могут быть изменены или отменены только в случае принятия соответствующего решения на референдуме. Примечательно, но Конституцией Украины понятие местного референдума не дается, что делает большинство ссылок проекта на Основной Закон необоснованными.

Вопросы, выносимые на референдум, согласно проекту, определяются законодательством и находятся в ведении органов местного самоуправления. Это могут быть вопросы о досрочном прекращении полномочий сельских, поселковых, городских, районных в городе, районных, областных советов, Верховного Совета Автономной Республики Крым, а также сельских, поселковых и городских председателей. Эти же вопросы предусмотрены и действующим Законом.

Однако с положениями, которые не подлежат рассмотрению на референдумах, дело обстоит иначе. Ими могут быть решения о введении комендантского часа, об эвакуации, о введении карантина, то есть тех решений, которые принимаются органами местного самоуправления в условиях чрезвычайного и военного положения. Действующий же Закон предусматривает, что на референдум не выносятся вопросы, отнесенные к ведению органов суда и прокуратуры, а также связанные с избранием, назначением и увольнением должностных лиц, относящиеся к компетенции соответствующих местных советов народных депутатов и их исполнительных органов. Получается, что, согласно законопроекту, эти вопросы можно выносить на референдум?

Согласно проекту, референдум считается состоявшимся, если в нем приняли участие более 10 % лиц, которые были в списках голосующих, тогда как по Закону требуется, чтобы в референдуме приняли участие более половины лиц, внесенных в списки. Следует отметить, что по законопроекту повторный референдум по аналогичным вопросам или принципиально не отличающимся от выносившихся на референдум ранее может быть проведен минимум через год со дня проведения предыдущего референдума, независимо от того, был ли он признан состоявшимся. Закон же предусматривает возможность проведения повторного референдума в случае совершения грубых нарушений законодательства о референдуме во время его проведения. Так, местный совет народных депутатов в 15-дневный срок может назначить повторный референдум на всей территории или отдельной ее части. В то же время если нарушений не было, то повторный референдум по одному и тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через год со дня проведения первого.

Кто назначает проведение референдума

Законопроект устанавливает два источника провозглашения местного референдума: с одной стороны — народ, вернее, десятая часть граждан Украины, постоянно проживающих на территории соответствующей административно-территориальной единицы, с другой — Центральная избирательная комиссия (ЦИК), председатель облсовета, председатель Киевского городского совета, председатель Севастопольского городского совета, председатель Верховного Совета АРК. Закон же устанавливает, что, кроме проведения по инициативе народа, референдум могут назначать местные советы депутатов по требованию не менее половины депутатов.

Источниками финансирования референдума по проекту являются соответствующие местные бюджеты, общественные фонды, создаваемые территориальной комиссией. Финансирование подготовки и проведения референдума по Закону определяется местными советами народных депутатов, а по проекту — все, что касается общественных фондов, определяется ЦИК.

Новые полномочия ЦИК

Вообще, в проекте широко, по сравнению с Законом, представлены права ЦИК. Так, она возглавляет систему комиссий по референдуму, а также в случае проведения референдума по вопросу досрочного прекращения полномочий облсоветов, Верховного Совета АРК, городских советов Киева и Севастополя, мэров городов Киева и Севастополя организовывает его подготовку и проведение, регистрирует инициативные группы, устанавливает форму подписных листов, создает комиссии (кроме участковых), устанавливает формы документов, бюллетеней и результаты референдума, публикует их, рассматривает заявления и жалобы на решения, действия или бездеятельность. В Законе подобных полномочий ЦИК не предусмотрено, хотя, следуя логике, вряд ли облсовет или другой орган, деятельность которого рассматривается на референдуме, будет равнодушно участвовать в процессе своего отлучения от власти.

Полномочия относительно референдума по другим вопросам принадлежат председателю облсовета, председателю Киевского и Севастопольского городских советов, председателю Верховного Совета АРК, а также территориальной и участковой комиссиям.

Что примечательно, проект содержит механизм назначения референдума, если орган, который должен принять соответствующее решение, в нарушение закона его не принимает. Так, если в установленный трехдневный срок ЦИК, председатель областного совета, председатель Киевского городского совета, председатель Севастопольского городского совета, председатель Верховного Совета АРК не принимают решения о провозглашении местного референдума по народной инициативе, референдум считается провозглашенным на основании соответствующего оглашенного протокола о подсчете подписей граждан.

Также проект устанавливает, что референдум проводится в воскресенье, но не ранее чем через 90 дней и не позднее чем через 100 дней со дня принятия решения о провозглашении референдума. Закон устанавливает более сжатые сроки: от месяца до двух.

Максимальное количество лиц, участвующих в референдуме на одном участке, сокращено с 3-х тысяч до 2-х. Кроме этого, предусматривается создание специальных комиссий для проведения местных референдумов, например, в лечебных учреждениях. Также устанавливаются ограничения для членства в комиссиях: в состав территориальной или участковой комиссии не могут входить должностные и служебные лица органов государственной власти и местного самоуправления, работники судов и правоохранительных органов, а также граждане, которые содержатся в учреждениях уголовно-исполнительной системы или имеют судимость за совершение умышленного преступления, если эта судимость не погашена или не снята в установленном законом порядке, в состав участковой комиссии специального участка не могут входить работники соответствующего учреждения.

Порядок формирования теркомиссий

Проект изменяет сроки формирования территориальных комиссий с 25 дней до момента проведения референдума до 85 дней. В зависимости от целей референдума теркомиссию формируют или ЦИК (о досрочном прекращении полномочий областных советов, Верховного Совета АРК, городских советов Киева и Севастополя, мэров городов Киева и Севастополя), или председатели областных советов, председатель Киевского городского совета, председатель Севастопольского городского совета, председатель Верховного Совета АРК.

Кроме этого, проектом предусматривается деление территориальных и участковых комиссий в зависимости от количества избирателей на малые, средние и большие. Соответственно, и количество членов таких комиссий устанавливается разное.

Отдельное внимание уделяется организации работы комиссий и спискам голосующих на референдуме, определен круг органов, которые обязаны подать сведения об избирателях. Специальные разделы устанавливают проведение агитации, ее формы и методы, ограничение агитации, регулируют участие журналистов в освещении референдумов. Также уделено внимание порядку голосования, обработке бюллетеней и установлению результатов референдума. Так, о результатах референдума можно узнать не позднее чем на пятый день со дня его проведения. Принятым считается тот вариант ответа, за который проголосовало большинство участников референдума.

Важной новеллой проекта является раздел, посвященный обжалованию решений, действий или бездеятельности, которые касаются процедуры подготовки и проведения местных референдумов.

В современной ситуации подобная конкретизация всех аспектов проведения референдума не является лишней. Данный проект содержит альтернативные способы разрешения ситуации, когда уполномоченный орган местного самоуправления должен исполнять нормы закона, но не делает этого.