Одним из основных при формировании инвестиционной политики в государстве является вопрос предоставления гарантий субъектам инвестиционной деятельности. Уровень правовой защищенности инвестора, государственные гарантии защиты инвестиций — это ключевые вопросы при выборе инвестором страны для осуществления инвестиционной деятельности. «Практика привлечения иностранных инвестиций свидетельствует, что их объем зависит от уровня гарантий защиты и правового механизма их обеспечения, которые предусматриваются законодательством принимающей страны» (Семерак О. Державно-правові гарантії захисту іноземних інвестицій // Право України. — 2001. — № 5. — С. 71).

Проблемы предоставления гарантий субъектам инвестиционной деятельности исследуются учеными и практиками как на Украине, так и за рубежом (например: Мамутов В., Винник О., Виноградова А., Грищенко Г., Семерак О., Стойка В., Хинкин П., Филиппов П. и многие другие). Казалось бы, ничего нового в этой связи сказать нельзя, но после принятия Хозяйственного кодекса Украины (ХК) от 16 января 2003 года появились новые возможности для защиты прав и законных интересов субъектов инвестиционной деятельности, и их необходимо проанализировать более детально.

Так, на сегодня основополагающим нормативно-правовым актом в области хозяйственной деятельности является ХК, ряд норм которого регулирует осуществление инвестиционной деятельности на Украине. Кодекс предусматривает две группы государственных гарантий защиты субъектов инвестиционной деятельности.

Первая группа включает в себя общие гарантии защиты прав, которые могут применяться в отношении всех субъектов хозяйствования.

Согласно статье 20 ХК, государство обеспечивает защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования путем:

— признания наличия или отсутствия прав;

— признания полностью или частично недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, актов других субъектов, противоречащих законодательству, ущемляющих права и законные интересы субъекта хозяйствования или потребителей;

— признания недействительными хозяйственных сделок на основаниях, преду­смотренных законом;

— восстановления положения, существовавшего до нарушения прав и законных интересов субъектов хозяйствования;

— прекращения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;

— присуждения к выполнению обязанности в натуре;

— возмещения убытков;

— применения штрафных санкций;

— применения оперативно-хозяйственных санкций;

— применения административно-хозяйственных санкций;

— установления, изменения и прекращения хозяйственных правоотношений;

— другими способами, предусмотренными законом.

Вторая группа предусматривает гарантии защиты прав непосредственно субъектов инвестиционной деятельности, среди них можно выделить следующие:

а) применение государственных гарантий защиты иностранных инвестиций при изменении законодательства об иностранных инвестициях (пункт 2 статьи 397 ХК);

б) гарантии относительно принудительного изъятия, а также от незаконных действий органов власти и их должностных лиц (пункт 4 статьи 397 ХК);

в) компенсация и возмещение убытков иностранным инвесторам (пункт 5 статьи 397 ХК);

г) гарантии при прекращении инвестиционной деятельности (статья 399 ХК);

д) гарантии перевода прибылей и использования доходов от иностранных инвестиций (статья 398 ХК).

Необходимо отметить, что государственные гарантии для субъектов инвес­тиционной деятельности предусмотрены и другими законодательными актами. Например, Законом Украины «Об инвестиционной деятельности» от 18 сентября 1991 года; Законом Украины «О режиме иностранного инвестирования» от 19 марта 1996 года. Однако данные законодательные акты устанавливают ограничения применения государственных гарантий. Так, в статье 19 Закона Украины «Об инвестиционной деятельности» указывается, что государственные гарантии защиты инвестиций — это система правовых норм, направленных на защиту инвестиций и не касающихся вопросов финансово-хозяйственной деятельности участников инвестиционной деятельности и уплаты ими налогов, сборов (обязательных платежей). Но именно обязательства государства в предоставлении финансовых льгот (налоговых, таможенных) являются самым привлекательным стимулом для инвесторов при выборе страны для вложения инвестиционных средств и основой для расчета дальнейшей экономической деятельности субъекта хозяйствования. По сути, Закон Украины «Об инвестиционной деятельности» содержит декларацию о государственных гарантиях, которая не может быть практически применена инвес­торами для защиты своих законных прав и интересов.

По этому поводу многие юристы отмечали, что проблема реализации на Украине законодательно закрепленной гарантии защиты иностранных инвестиций от изменений законодательства не решена, предприятия с иностранными инвестициями фактически не могли осуществлять защиту своих охраняемых законом интересов (Виноградова А. Проблемы реализации гарантий для иностранных инвесторов в случае изменения законодательства Украины // Підприємництво, господарство і право. — 2001. — № 2. — С. 16; Грищенко Г. Законодавчі гарантії захисту іноземних інвестицій // Право України. — 1996. — № 7. — С. 27).

В сложившейся ситуации именно нормы ХК предоставляют инвесторам возможность воспользоваться реальными, а не декларативными гарантиями для защиты своих интересов при изменении законодательства Украины. Так, статья 397 ХК предусматривает, что при изменении законодательства о режиме иностранного инвестирования по требованию иностранного инвестора в случаях и порядке, установленных законом, применяются государственные гарантии, которые определяются законодательством, действовавшим на момент вложения инвестиций.

Таким образом, ХК не предусматривает ограничений для применения гарантии от изменения законодательства в отношении финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования. Данная гарантия применяется по требованию иностранного инвестора в отношении любых вопросов, если изменилось законодательство, действовавшее на момент вложения инвестиций.

Практическое применение указанной нормы ХК можно наглядно увидеть на примере ситуации, сложившейся на Украине после принятия Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2005 год» и некоторые другие законодательные акты» от 25 марта 2005 года, вступившего в силу 31 марта 2005 года. Согласно данному законодательному акту, были отменены льготы и гарантии для инвесторов в СЭЗ, ТПР и технопарках Украины, а также в условиях других разновидностей специального режима хозяйствования.

Во-первых, рассмотрению Закона не предшествовала публикация законопроекта для обсуждения, не было ни экономического обоснования, ни прогноза последствий его принятия, то есть была нарушена процедура, установленная Законом Украины «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11 сентября 2003 года, вступившим в силу в январе 2004 года одновременно с ХК.

Во-вторых, отмена льгот и гарантий в условиях специального режима хозяйствования привела к нарушению ряда норм права, содержащихся в статье 58 Конституции Украины, статье 15 Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11 сентября 2003 года, пункте 1 статьи 6.8.1, пункте 2 статьи 6.8.2 Регламента Верховного Совета Украины в редакции от 20 апреля 2004 года и других.

В-третьих, принятие Закона от 25 марта 2005 года в части, касающейся игнорирования гарантий инвесторам, вскоре было признано ошибочным, но успело негативно повлиять на инвестиционную деятельность, подорвать доверие инвесторов в стабильность законодательства и надежность гарантий. Таким образом, пострадал инвестиционный имидж Украины, что, естественно, не способствует притоку инвестиций в экономику Украины.

В-четвертых, начался процесс сокращения рабочих мест на предприятиях, где были отменены льготы. Так субъекты хозяйствования пытались решить спонтанно возникшие экономические проблемы. Существенно сократилось количество создаваемых новых рабочих мест. Так, если режимы СЭЗ и ТПР были толчком для создания новых производств и модернизации действующих предприятий, то отмена льгот и гарантий приостановила этот процесс. В результате увеличилось количество безработных, сократилось поступление подоходного налога.

В-пятых, возникли проблемы реализации норм права. Так, после огульной отмены Верховным Советом льгот были отменены подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок осуществления хозяйственной деятельности в СЭЗ и ТПР. В результате возникла парадоксальная ситуация: из-за отмены льгот предприятия, находящиеся в СЭЗ, были лишены возможности осуществлять хозяйственную деятельность как на основе специального, так и общего законодательства Украины.

Приведу пример: таможенные и налоговые органы Украины требовали с предприятий, находящихся на территории СЭЗ, уплаты НДС при вывозе готовой продукции из СЭЗ на территорию Украины по одной и той же хозяйственной операции, то есть, по сути, речь идет о двойном налогообложении, что противоречит законодательству Украины. Аргументом для уплаты НДС таможенным органам чиновники посчитали тот факт, что во время действия льгот НДС взыскивался через налоговые органы. Для решения этой проблемы предприятия были вынуждены обратиться в судебные органы. И только пос­ле решений судебных органов указанные предприятия смогли нормально осуществлять хозяйственную деятельность.

Как показывают итоги 2005 года и первого квартала 2006 года, отмена льгот не только не решила имеющиеся в государстве проблемы, но и обострила социально-экономические, правовые, политические вопросы. После смены правительства и анализа ситуации руководство страны изменило свое отношение к поощрительным специальным режимам хозяйствования. Так, в своем выступлении во Франции Президент Украины подчерк­нул, что сплошное закрытие СЭЗ привело к потерям украинской экономики и утрате доверия к Украине со стороны инвесторов, поэтому закрытие всех свободных экономических зон — ошибка, которую власть сейчас исправляет. По его мнению, свободные экономические зоны, работавшие эффективно и без злоупотреблений, должны были продолжать свою деятельность (Високий статус двосторонніх відносин / Урядовий кур’єр. — 2005. — № 219. — С. 3).

Указ Президента Украины «О мерах по улучшению инвестиционного климата на Украине» № 1513/2005 от 28 октября 2005 года обязывает Кабинет Министров Украины в связи с отменой Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2005 год» и некоторые другие законодательные акты Украины» льготного режима обеспечить внедрение компенсационных механизмов для инвесторов, работающих в специальных (свободных) экономических зонах и на территориях приоритетного развития и добросовестно выполняющих условия договоров, заключенных до принятия указанного Закона.

Выступление Президента Украины и принятие вышеупомянутого Указа Президента свидетельствуют об изменении политики руководства государства в отношении СЭЗ и ТПР, но при этом отсутствуют какие-либо реальные действия со стороны властных структур для изменения ситуации, не разработан реальный механизм компенсации потерь для инвес­торов (предлагаемые КМУ вексельные отношения в условиях СЭЗ и ТПР не могут считаться компенсацией для субъектов инвестиционной деятельности, так как возможность оплаты НДС и таможенных пошлин векселем предполагает временную отсрочку платежа, а не освобождение от налоговых платежей, и не компенсирует потери инвес­торам, возникшие после полной отмены льготных режимов в СЭЗ и ТПР). Данное обстоятельство стало поводом для субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность в СЭЗ и ТПР, добиваться защиты своих прав и законных интересов. Некоторые были вынуждены обратиться в судебные органы для решения проблемы. В этой ситуации возникла необходимость определения правовой основы, позволяющей решить создавшуюся проблему в рамках имеющегося правового поля.

Как уже отмечалось выше, ХК закреп­ляет возможность в случае изменения законодательства применения к иностранному инвестору гарантий, действующих на момент вложения инвестиций. На момент вложения инвестиций субъектам инвестиционной деятельности, которые осуществляют деятельность в условиях специального режима хозяйствования (СЭЗ, ТПР) гарантировалась стабильность специального режима хозяйствования на весь срок действия такого режима.

Например, статья 4 Закона Украины «О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области» от 24 декабря 1998 года предусматривала стабильность режима СЭЗ в течение 60 лет, а ТПР — в течение 30 лет. Аналогичные нормы права имеют место и в других законах о специальных режимах хозяйствования, принятых еще для 11 СЭЗ и ТПР в 9 областях Украины. Также, в соответствии со статьей 58 Конституции Украины, закон и другие нормативные акты обратной силы во времени не имеют, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица. Таким образом, в отношении субъектов, получивших свидетельство (разрешение) на осуществление инвестиционной деятельности в условиях специального режима хозяйствования и вложивших инвес­тиции, в период действия специального законодательства не могут быть отменены льготные режимы и гарантии до истечения срока, предусмотренного специальными нормативно-правовыми актами.

На данный момент уже вступили в законную силу решения судебных органов, которые, основываясь на указанных нормах Конституции Украины и принятых в соответствии с ней законах, дают возможность субъектам хозяйствования в СЭЗ, ТПР продолжать хозяйственную деятельность на льготных условиях, установленных специальным режимом хозяйствования.

В заключение необходимо отметить, что на Украине существует проблема недостаточного использования инвестиционного потенциала. Она связана с нестабильностью, постоянными изменениями в действующем законодательстве Украины. Поэтому государство и его органы, учитывая имеющийся негативный опыт необоснованной отмены льгот в условиях специального режима хозяйствования, должны предпринять все необходимые меры для исправления допущенной ошибки на общегосударственном уровне. В том числе речь может идти о возобновлении льготного режима для инвесторов, добросовестно выполняющих свои инвестиционные обязательства, а также о пролонгации льготного режима.

И самое важное — не допускать в дальнейшем нарушения принципов государственной регуляторной политики, установленных Законом от 11 сентября 2003 года, и предусмотренных ХК гарантий инвесторам, что ведет к негативным социально-экономическим последствиям.

ЗЕЛЬДИНА Елена — к.ю.н., старший научный сотрудник Института экономико-правовых исследований НАН Украины, г. Донецк