Соотношение государственных и частноправовых форм организации принудительного исполнения решений судов и иных органов вызывает большой интерес, особенно с практической точки зрения, поскольку возможное введение в национальное законодательство понятия «частное исполнение» (частный государственный исполнитель) — это проблема, требующая тщательного изучения и разработки соответствующей законодательной базы.

На Украине в законодательстве об исполнительном производстве взята за основу государственная модель исполнения, когда все исполнительные действия возложены на Департамент государственной исполнительной службы (ГИС) и его органы на местах, а лица, привлекаемые к процедуре исполнения, содействуют государственному исполнителю. К ним относятся и хозяйствующие субъекты негосударственных форм собственности, осуществляющие в исполнительном производстве оценку арестованного имущества должника, его хранение, реализацию с публичных торгов и аукционов. Кроме того, статья 5 Закона Украины «Об исполни­тельном производстве» предлагает государственному исполнителю в случае необходимости для проведения или организации исполнительных действий привлекать на платной основе субъектов хозяйствования, получивших в установленном порядке лицензии на строительную деятельность, предоставление услуг по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом общего пользования, операции в сфере обращения с опасными отходами, предоставление услуг, связанных с охраной государственной и иной собственности, проведение землеустроительных и землеоценочных работ.

Более сложным является вопрос о так называемой «приватизации» самой ГИС. В связи с ее реформированием и новым статусом (как правительственного органа государственного управления) качество и увеличение показателей исполнения исполнительных документов возводится на новый уровень. Одним из способов повышения эффективности исполнительного производства видится появление альтернативных государственным формам организации исполнительного производства негосударственных, способных обеспечить своевременное, полное и беспристрастное исполнение решений судов и иных юрисдикционных органов.

Не секрет, что сегодня процент исполнения решений очень низкий. Об этом свидетельствует и неоднократное законодательное реформирование как системы органов исполнения, так и самой процедуры исполнительного производства. Трудно найти законы, в которые за последние 5-7 лет было внесено столько изменений и дополнений, сколько в законы Украины «О государственной исполнительной службе» и «Об исполнительном производстве». Более того, если взять первую и последнюю редакции этих законов, то отчетливо видно, что они полностью преобразились и фактически были переписаны за это время. Несмотря на это, в большинстве случаев причиной обращения украинцев в Европейский суд по правам человека является неисполнение или длительное исполнение судебных решений.

Анализируя мировой опыт принудительного исполнения решений судов и иных органов, можно выделить две основные конструкции системы органов принудительного исполнения.

Первая преобладает в большинстве стран континентальной Европы — Франции, Бельгии, Люксембурге, где судебные исполнители не состоят на государственной службе, а являются частными лицами, работающими по лицензии. Управление судебными исполнителями осуществляют региональные и национальные палаты судебных исполнителей со статусом органов самоуправления.

Вторая, принципиально новая система действует в США, где функции принудительного производства осуществляют шерифы и их заместители, — маршальская служба на федеральном уровне. За отказ раскрыть информацию о существовании и местонахождении своего имущества должник может быть подвергнут тюремному заключению, причем это расценивается как проявление неуважения к суду.

В России также имеются прецеденты создания частных агентств, занимающихся исполнительной деятельностью, но без открытия исполнительного производства, и соответственно без применения мер принудительного исполнения, относящихся к полномочиям лишь судебных приставов-исполнителей. Это Национальное агентство по факторингу и инвестициям, входящее в Ассоциацию международного сотрудничества негосударственных структур безопасности, которое предоставляет полный комплекс юридических услуг по вопросам взыскания задолженности. Главный упор при взыскании задолженности агентство делает на выявление (розыск) имущества должников, в основном предприятий, на которое и будет возможно обратить взыскание.

Во Франции исполнительное производство реализуется не только судебными исполнителями, но и генеральными прокурорами, прокурорами, командирами и офицерами полиции. При этом характерно сочетание в правовом статусе судебных исполнителей элементов независимого практикующего лица и государственного служащего. К кандидатам в исполнители предъявляются строгие требования: наличие юридического образования, успешное прохождение двухгодичной стажировки в конторе судебного исполнителя, сдача государственного квалификационного экзамена.

Схожая ситуация наблюдается в Германии, где меры по принудительному исполнению осуществляют регистраторы суда, у которых имеется специальный сертификат, дающий им право исполнять решения суда. В Израиле служба исполнителей находится при магистратских судах, возглавляет ее директор, являющийся судьей или регистратором данного суда. В Греции к основным органам исполнительного производства относится не только судебный исполнитель, но и нотариус, в функции которого входит исполнение судебных актов о взыскании денежных средств.

Изучение опыта других государств в сфере частного исполнения решений является полезным, но вряд ли применимым в условиях правового поля Украины. В последнее время создание института частных исполнителей на Украине активно обсуждается в публикациях на страницах юридических журналов и газет. Из них можно выделить два направления:

1) первое направление предполагает государственный контроль за деятельностью частных исполнителей путем лицензирования их деятельности, страхования профессиональной ответственности, прохождения аттестации, привлечения к ответственности;

2) второе делает упор на усложненный порядок допуска к исполнению решений судов и иных органов (должностных лиц) и на методическое руководство их работой.

При этом выдвинутые положения не учли одного существенного момента — для того чтобы ввести в законодательство институт частного исполнителя, необходимо существенно изменить и статус государственного исполнителя. Это связано прежде всего с порядком получения статуса частного исполнителя, поскольку невозможно предъявлять разные требования к лицам, занимающимся одним видом деятельности, поэтому приобретение статуса исполнителя (независимо: государственного или частного) должно быть унифицировано на законодательном уровне.

Хотелось бы более подробно остановиться на характеристике выдвинутых предложений. И первое направление, и второе касается лицензирования деятельности частных исполнителей. Рассматривая процессуальную фигуру частного исполнителя среди лиц, реализующих государственную правоохранительную и правозащитную функции, его будущий правовой статус подлежит сравнению со статусом частного нотариуса, а также в определенной мере со статусом адвоката (также являющегося частным лицом, хотя действующее законодательство об адвокатуре на этом не акцентирует внимание). Закон Украины «О нотариате» предусматривает одновременное функционирование как государственных нотариальных контор (где работают государственные нотариусы), так и частных нотариусов. При этом компетенция частных нотариусов по сравнению с числом совершаемых нотариальных действий ограничена всего четырьмя нотариальными производствами из двадцати шести возможных. Физические и юридические лица в большинстве случаев вправе самостоятельно выбирать, к какому нотариусу обратиться, и, как показывает практика, предпочитают частных нотариусов. При этом речь не идет о лицензировании частных нотариусов, поскольку в соответствии с действующим законодательством лицензированию подлежат виды хозяйственной деятельности, являющиеся предпринимательством, на субъектов которой распространяются нормы Закона Украины «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц — предпринимателей» от 15 мая 2003 года, а нотариус, как и адвокат, таковым не является. Не может быть предпринимателем и частный исполнитель, поскольку он будет проводить исполнительные действия от имени государства, при этом его компетенция должна совпадать с компетенцией государственного исполнителя (за исключением взысканий в доход государства, конфискации имущества).

Еще при решении вопроса о возможности специализированных организаций заниматься реализацией арестованного имущества должника в исполнительном производстве возникала проблема в отношении неликвидного имущества и возможности или невозможности отказа этих организаций от его продажи. Применительно к частному исполнению на законодательном уровне следует определить возможность (или невозможность) частного исполнителя по своей инициативе отказаться от совершения исполнительных действий, как это имеют право сделать адвокат и нотариус.

Законы Украины «О нотариате» и «Об адвокатуре» предусматривают сдачу квалификационного экзамена и получение свидетельства о праве на занятие нотариальной или адвокатской деятельностью, при выдаче которых приносится присяга. Поэтому непоследовательной выглядит позиция в отношении сдачи лицом, претендующим стать частным исполнителем, квалификационного экзамена и последующего лицензирования деятельности частного исполнителя. После сдачи квалификационного экзамена частному исполнителю также следует выдавать свидетельство о праве на занятие исполнительской деятельностью, а для этого придется и для государственного исполнителя ввести такой же порядок допуска к должности.

Безусловно, наряду с частными исполнителями на Украине должна функционировать и система государственных органов принудительного исполнения решений судов и иных органов (должностных лиц), а взыскатель, как сторона исполнительного производства, будет вправе выбирать, куда ему выгоднее обратиться — в органы Департамента ГИС или же к частному исполнителю, без каких-либо ограничений. Для этого следует обеспечить как потребность в частных исполнителях, так и организацию их деятельности. Положительным в этом плане является наличие у частного исполнителя сертификата оценщика или удостоверения судебного эксперта, что обеспечит своевременное исполнение требований исполнительного документа и позволит экономить не только время, но и расходы на проведение исполнительных действий.

Предлагаемое объединение всех частных исполнителей в обязательном порядке в ассоциацию (общественную организацию), которая будет иметь свои представительства в регионах, напоминает соответствующую идею относительно адвокатуры, нашедшую воплощение в разработке множества законопроектов об адвокатуре. Как справедливо было замечено многими известными адвокатами (как учеными, так и практиками), невозможно заставить адвокатов объединиться в добровольную общественную организацию. Такая идея вызвала бурную дискуссию в обществе и затормозила принятие давно ожидаемого нового Закона об адвокатуре.

Завышенным требованием к частному исполнителю будет наличие обязательного высшего юридического образования, поскольку к государственному исполнителю это требование не предъявляется (кроме случаев, предусмотренных Законом Украины «О государственной исполнительной службе»). Наличие же любого высшего (неюридического) образования еще не является показателем профессионализма в сфере принудительного исполнения решений.

Ограничением прав частных исполнителей можно считать требование в отношении стажа работы (помощником частного исполнителя или другого юридического стажа), так как в статье 8 Закона Украины «О государственной исполнительной службе» четко определено, что государственным исполнителем может быть гражданин Украины, имеющий юридическое образование и способный по своим личным и деловым качествам выполнять возложенные на него обязанности. В таком случае придется установить соответствующее требование и применительно к государственным исполнителям.

Можно согласиться с необходимостью создания квалификационных и дисциплинарных комиссий с целью определения уровня подготовки лиц, претендующих стать частными исполнителями, а также привлечения частных исполнителей к дисциплинарной ответственности. При этом возникает необходимость определения состава лиц, входящих в такие комиссии. Здесь также напрашивается аналогия с адвокатурой, поскольку в нотариате дисциплинарных комиссий не существует в связи с отсутствием мер дисциплинарного характера. В квалификационные комиссии, принимающие квалификационные экзамены (как в нотариате, так и в адвокатуре), входят не только нотариусы (адвокаты), но и представители других государственных органов (управлений юстиции, судов, органов местного самоуправления), а также Союза адвокатов или Украинской нотариальной палаты, хотя уже давно звучат предложения отказаться от подобной схемы построения комиссий и формировать их только из представителей соответствующей профессии.

Привлечение к дисциплинарной ответственности частных исполнителей будет проблематичным, поскольку сейчас государственные исполнители (являясь государственными служащими) подлежат дисциплинарной ответственности как по статье 147 КЗоТ Украины, так и согласно статье 14 Закона Украины «О государственной службе». То есть к ним за нарушение трудовой дисциплины применяются по законодательству о труде меры дисциплинарной ответственности — выговор или увольнение, а по законодательству о государственной службе меры дисциплинарного воздействия — предупреждение о неполном служебном соответствии или задержка до одного года в присвоении очередного ранга или назначении на более высокую должность). Частный исполнитель вряд ли подпадет под действие обоих названных нормативных актов.

Следует возразить и против создания квотового принципа функционирования системы частного исполнения. Не стоит сравнивать частного исполнителя с частным нотариусом как по уровню доходов, так и по значимости и необходимости осуществляемых нотариальных действий, учитывая при этом первые шаги в частном исполнении решений. Очень интересным при этом является порядок налогообложения частных исполнителей. Какую сумму и исходя из чего будет исчислять в доход государства и получать частный исполнитель за свои услуги? Если платить налоги из суммы исполнительского сбора, будет ли деятельность частного исполнителя доходной? В противном случае нужно будет устанавливать не квоты на штат частных исполнителей, а искать лиц, которые согласятся осуществлять принудительное исполнение в частном порядке.

В соответствии со статьей 18 Закона Украины «О государственной исполнительной службе» финансовое и материальное обеспечение деятельности работников органов ГИС и финансирование расходов на проведение и организацию исполнительных действий осуществляется за счет Государственного бюджета Украины, средств исполнительного производства, порядок формирования которых устанавливается Законом Украины «Об исполнительном производстве». Фактически это означает финансирование ГИС налогоплательщиками, вынужденными платить за правонарушения других лиц. Представляется, что в будущем финансирование частных исполнителей будет происходить за счет должников за исполнение решений судов и иных юрисдикционных органов.

Предоставляя исполнительной службе функции частного лица, государству сразу же следует определиться и с ответственностью исполнителя за ущерб, причиненный им другим лицам в ходе исполнительного производства. Сегодня этот болезненный вопрос недостаточно четко изложен в действующем законодательстве, особенно относительно выплаты причиненного ущерба по решениям судов. Общеизвестно, что на практике получить реальное исполнение с должников — государственных органов практически невозможно.

Вероятно, государственные исполнители, работающие самостоятельно, должны нести полную материальную ответственность принадлежащим им имуществом за ущерб, причиненный ими другим лицам в ходе исполнения. Возможности возмещения государственным исполнителем ущерба также могут гарантироваться обязательным страхованием рисков их деятельности.

К слову, такая практика имела место в России до 1917 года. Судебные приставы, выполнявшие также функции по исполнению судебных решений, могли объединяться в товарищества судебных приставов с круговой порукой. В рамках товарищества в пределах установленной оплаты труда они регулировали свою численность (но не менее установленного штата), несли круговую поруку при возмещении убытков, причиненных одним из них. Такая форма работы позволяла оперативно осуществлять взаимозаменяемость судебных приставов, стимулировать их работу. Однако вряд ли она применима в наше время, учитывая принцип персональной ответственности за свои действия.

С другой стороны, следует обеспечить надлежащий правовой и социальный статус частного исполнителя. Для этого необходимо пересмотреть статус государственного исполнителя, который, являясь представителем власти (статья 4 Закона Украины «О государственной исполнительной службе»), даже не подпадает под действие Закона Украины «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов», о нем не упоминает ни одна статья Уголовного кодекса Украины.

Более того, при исполнении документов, связанных с вхождением в жилое помещение граждан, государственный исполнитель не защищен от посягательства на его здоровье, имущество со стороны должника или проживающих с ним лиц. Привлечение с этой целью для проведения исполнительных действий работников органов внутренних дел является неэффективным, поскольку Закон Украины «О милиции» предусматривает охрану общественного порядка, а не государственного исполнителя. Не возникает таких проблем в России, где половина текста Закона РФ «О судебных приставах» посвящена правовому регулированию статуса судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, в обязанности которых входит обеспечение исполнения судебным приставом-исполнителем. При этом судебный пристав наделен правом применения физической силы, специальных средств и даже огнестрельного оружия. На Украине давно назрела необходимость принятия специального закона об исполнительной милиции, проект которого давно разрабатывается, для обеспечения безопасности исполнителей при совершении исполнительных действий.

ЩЕРБАК Светлана — к.ю.н., доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Украинской академии банковского дела НБУ, г. Сумы