4 марта 2004 года Верховный Совет Украины принял за основу законопроект № 3757 «О внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре» (Законопроект), представленный народными депутатами Михаилом Потебенько и Юрием Кармазиным.

Согласно заключению Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 190 от 1995 года, Украина приняла на себя обязательства изменить роль и функции прокуратуры путем преобразования этого института в орган, соответствующий стандартам Совета Европы. Таким образом, разработка этого Законопроекта была обусловлена необходимостью согласования положений Закона с положениями Конституции Украины (Конституция) и дальнейшей гармонизацией законодательства о прокуратуре с нормами международного права.

Цели ясны…

В отличие от ныне действующего Закона Украины «О прокуратуре» (Закон), содержащего 56 статей, в Законопроекте — 74 статьи, он четко и логично структурирован и регламентирует практически все аспекты деятельности прокуратуры.

При разработке Законопроекта авторы ставили перед собой цель закрепить правовые основы и принципы организации деятельности органов прокуратуры в соответствии с Конституцией. Законопроект призван определить роль прокуратуры в обеспечении прав человека как приоритетного направления интересов государства и общества, конкретизировать и систематизировать ее задания и функции, определить гарантии правового статуса единой независимой государственной системы.

По мнению авторов, принятие этого Законопроекта обеспечит приведение организации и порядка деятельности органов прокуратуры в соответствие с ее конституционными функциями и полномочиями, определенными последними изменениями в процессуальном законодательстве. Это также будет содействовать созданию необходимых правовых предпосылок для усовершенствования деятельности по защите прав и свобод граждан, интересов государства, укреплению законности и правопорядка, ускорит процесс приведения законодательства о прокуратуре к общепризнанным европейским стандартам.

Проектом сделана попытка обозначить место прокуратуры в системе органов досудебного следствия при одновременном ограничении ее функций. Так, отказываясь от досудебного следствия, прокурор в рамках надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), дознание и досудебное следствие, имеет право принять к своему производству и поручить подчиненному ему прокурору расследование любого преступления при наличии достаточных оснований о грубом нарушении законодательства Украины органами досудебного следствия.

Законопроект предусматривает пять функций прокуратуры:

1) поддержание государственного обвинения в суде;

2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;

3) надзор за соблюдением законов органами, проводящими ОРД, дознание и досудебное следствие;

4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы гражданина;

5) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Следует отметить, что действующий Закон, рано как и Конституция, пятой функции не предусматривает. Внесение этой функции в Конституцию предполагается законопроектом № 4105.

ГПУ как система

В систему органов прокуратуры Украины этим актом включены учебные заведения по переподготовке кадров, научно-исследовательские учреждения и печатные органы. Не останавливаясь на этом, Законопроект в отличие от Закона предусматривает, что Генеральная прокуратура Украины (ГПУ), прокуратуры Автономной республики Крым (АРК), областей, городов Киева и Севастополя, приравненные к ним прокуратуры могут иметь в оперативном управлении полиграфические предприятия, социально-бытовые, лечебные и хозяйственные объекты. Кроме того, ГПУ сможет выступать учредителем печатных изданий.

Законопроект четко определяет полномочия Генерального прокурора Украины (Генеральный прокурор), прокуроров АРК, областей, городов Киева и Севастополя, городов, районов, межрайонных и приравненных к ним прокуратур, а также военных прокуратур, которые в настоящее время либо отсутствуют в Законе, либо регламентируются не в полной мере. Полномочия Генерального прокурора значительно конкретизированы, в частности, он сможет иметь советников и старших помощников по особым поручениям. Он также подает предложения в Министерство финансов относительно размера финансирования прокуратуры при составлении проекта бюджета Украины на каждый следующий год. Кроме того, среди его полномочий, вводимых Законопроектом, — назначение руководителей учебных заведений ГПУ, персонального состава коллегии ГПУ, Высшей аттестационной комиссии и утверждение состава Научно-методического совета при ГПУ. Генеральный прокурор созывает Всеукраинскую конференцию работников прокуратуры для решения вопросов, определенных статьей 131 Конституции Украины, Законом Украины «О Высшем совете юстиции», а также внесенных на рассмотрение Генеральным прокурором или делегатами конференции.

Законопроектом устанавливаются требования к кандидату на должность Генерального прокурора, не оговариваемые в Законе: возраст свыше 40 лет, высшее юридическое образование, полученное в государственном высшем учебном заведении 3-4 уровней аккредитации, образовательно-квалификационный уровень специалиста или магистра, стаж практической работы по специальности не менее 15 лет, в том числе не менее 10 лет — в органах прокуратуры, постоянное проживание на Украине, владение государственным языком.

С принятием Законопроекта прокуроры будут иметь право не только на преподавательскую и научную работу, предусматриваемую и Законом, но и на творческую, однако в нерабочее время. Как одна из гарантий обеспечения независимости прокуроров в своей деятельности предусматривается то, что привлечение к уголовной ответственности или арест прокурора будут возможны только с согласия Генерального прокурора.

Расширены и уточнены основания досрочного увольнения прокуроров и подачи ими заявлений об отставке. Так, досрочное увольнение с должности Генерального прокурора будет возможно, помимо прочего, при вступлении в силу судебного решения о признании его недееспособным или ограниченно дееспособным. Генеральный прокурор также может заявить Президенту Украины о своей отставке в случае несогласия с действиями, нарушающими принцип независимости прокуратуры или препятствующими осуществлению ею функций, предусмотренных Конституцией. Основаниями для отставки других прокуроров определяются, в частности, принципиальное несогласие с решением вышестоящего прокурора, этические преграды для пребывания на должности, принуждение прокурора к исполнению решения вышестоящего прокурора, противоречащего действующему законодательству, которое может причинить значительный материальный или моральный ущерб государству, гражданину, предприятиям, учреждениям, организациям, объединениям граждан. Четко выписаны основания для высказывания Верховным Советом Украины недоверия Генеральному прокурору, в том числе заполитизированность последнего, либо другие нарушения, связанные с личной заинтересованностью либо в интересах определенных лиц или общественных организаций.

Полномочия

Отдельная статья Законопроекта посвящена отказу прокурора от обвинения. Так, при поддержании государственного обвинения в суде прокурор обязан отказаться полностью или частично от обвинения либо изменить его, придя к выводу, что данные судебного следствия не подтверждают выдвинутое обвинение, изложив суду мотивы отказа. Об этом он немедленно уведомляет прокурора, утвердившего (составившего) обвинительное заключение. Аналогичное положение содержится и в проекте Уголовно-процессуального кодекса.

Основания представительства прокуратурой интересов гражданина или государства в суде недостаточно четко прописаны в действующем Законе. Как таковые Законопроект называет:

1) невозможность физического лица обратиться в суд за защитой своих прав и законных интересов вследствие недееспособности или ограниченной дееспособности и по другим, не зависимым от него причинам;

2) невозможность для юридического лица по любым причинам самостоятельно обратиться в суд или из-за нежелания должностных лиц использовать это право, если представительство необходимо для защиты интересов гражданина или государства, а также если суд признает это необходимым.

К надзорным актам прокурора, кроме протеста, постановления, представления и предписания, предусматриваемым Законом, Законопроект относит также заявление и требование. Заявление (иск) — это обращение прокурора или его заместителя в суд с целью представительства интересов гражданина или государства. Требование — обращение прокурора или его заместителя к органам исполнительной власти и местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям, объединениям граждан, органам военного управления, органам контроля, их должностным лицам о прекращении противоправных деяний, предоставлении документов, материалов, статистической и другой информации, а также проведении ревизий, проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз, выделении специалистов и дачи объяснений для выяснения вопросов, возникающих при выполнении заданий, возложенных на прокуратуру.

Одним из нововведений является регламентируемое Законопроектом создание в органах прокуратуры кадрового резерва для занятия должностей, а также для продвижения по службе.

Отдельная статья посвящена обязательному декларированию доходов прокурорами, чего нет в Законе. Лица, назначаемые на должность прокурора, подают по месту будущей службы сведения о доходах и обязательствах финансового характера, в том числе и за границей, относительно себя и членов своей семьи. А Генеральный прокурор, его заместители, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры также подают сведения о принадлежащих им и членам их семей недвижимом и ценном движимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Указанные сведения прокуроры представляют ежегодно.

Для обеспечения прокуроров правовой информацией, нормативно-правовыми актами, научной и другой специальной литературой в органах прокуратуры предполагается создание библиотек, проведение систематизации законодательства, консультативно-справочная работа и применение компьютерных правовых программ.

Как видим, Законопроект содержит достаточно много нововведений, сделанных с целью приведения его в соответствие с Конституцией и международными стандартами. Но в то же время Законопроект в противовес Переходным положениям Конституции не только не исключает функцию надзора прокуратуры за соблюдением и применением законов, но и значительно ее расширяет.