Законодательный спрос на имплементацию конституционных новаций породил новое предложение — проект закона (№ 5177) о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» (в части обеспечения реализации функций прокуратуры)», который был зарегистрирован в парламенте в один день с ­«президентским» законопроектом о Высшем совете правосудия. Причем если ранее все адаптационные изменения, необходимые для реализации новой философии Основного Закона, продуцировал Совет по вопросам судебной реформы и инициировал глава государства, то теперь имплементационное направление в законотворчестве начали осваивать и парламентарии. Проект № 5177 был разработан группой народных депутатов, в числе которых и представители профильных правовых комитетов Верховного Совета (по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и по вопросам правовой политики и правосудия) Николай Паламарчук, Сергей Алексеев, Андрей Помазанов, Роман Романюк, Василий Яницкий.Законодательной инициативойпредлагается внести изменения в 13 законодательных актов, в том числе и в Закон Украины «О прокуратуре» и процессуальные кодексы, которые позволят имплементировать новации Конституции Украины в части деятельности прокуратуры.

 

Полномочный посыл

Напомним, что новациями Основного Закона предусматривается изменение юридического статуса органов прокуратуры. Из Конституции Украины был полностью исключен раздел VII «Прокуратура», а положения, очерчивающие фронт работы для органов прокуратуры, были включены в раздел VIII «Правосудие». Кроме того, из перечня полномочий прокуратуры изъят ряд несвойственных ей функций, таких, например, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами (так называемый общий надзор), надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Согласно новой статье 131¹ Конституции Украины, прокуратура будет осуществлять три ключевые функции: поддержание публичного обвинения в суде; организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, решение в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства, контроль за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правопорядка; представительство интересов государства в суде в исключительных случаях и в порядке, которые установлены законом.

Вместе с тем в соответствии с переходными положениями Основного Закона прокуратура продолжит выполнение отдельных функций, в том числе по представительству согласно закону граждан в судах по делам, производство по которым было начато до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», до принятия по соответствующим делам окончательных судебных решений, не подлежащих обжалованию. Также пролонгация коснется и полномочий прокуратуры в части осуществления досудебного расследования (до начала функционирования органов, которым законом будут переданы соответствующие опции) и в части надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан, — до вступления в силу закона о создании двойной системы регулярных пенитенциарных инспекций. Сроки исполнения первых временных полномочий прокуратуры (по осуществлению досудебного расследования) от законодателей фактически не будут зависеть (в этом случае речь идет о полноценной работе двух новых органов досудебного расследования — Национального антикоррупционного бюро Украины и Государственного бюро расследований), чего не скажешь о вторых — функциях «пенитенциарного надзора», дедлайн для которых наступит после создания двойной системы регулярных пенитенциарных инспекций. Правда, проектом № 5177 создание новой системы не предусматривается: он содержит лишь отсылочные корректировки, нормы, которые практически повторяют конституционные предписания в этой части.

Условно предложенные данной законодательной инициативой изменения можно разделить на две группы: материальные, предусматривающие коррекцию профильного Закона Украины «О прокуратуре» (Закон), и процессуальные — изменения процессуального законодательства.

 

Материальное достояние

Если говорить об изменениях, которые предлагается внести в профильный закон, то наряду с уточнением функционального инструментария в соответствии с новыми конституционными полномочиями прокуратуры предусматривается и целый ряд других новаций. Например, перечень и территориальная юрисдикция местных прокуратур будет определяться не в Приложении к закону, а непосредственно Генеральным прокурором по согласованию с Советом прокуроров Украины. Такие изменения продиктованы стремлением сделать механизм определения сети местных прокуратур более мобильным, способным своевременно реагировать на обстоятельства, требующие изменения названий или юрисдикции местных и военных прокуратур (например, в связи с декоммунизацией названий ряда населенных пунктов).

Кроме того, отдельные нормы Закона приводятся в соответствие с положениями антикоррупционного законодательства, а также определяются законодательные инструменты для урегулирования конфликта интересов. Так, Закон дополняется новеллой — статьей 51¹ «Конфликт интересов», которой устанавливается, что прокурор обязан принимать меры по недопущению возникновения потенциального и реального конфликта интересов (эти термины употребляются в значениях, определенных в Законе Украины «О предотвращении коррупции»). Прокурор не позднее следующего рабочего дня с момента, когда он узнал или должен был узнать о возникновении потенциального или реального конфликта интересов, обязан сообщить о нем в письменной форме непосредственному руководителю, а при исполнении полномочий в коллегиальном органе — информировать коллегиальный орган. В свою очередь непосредственный руководитель прокурора или руководитель органа, к полномочиям которого относится увольнение/инициирование вопроса об увольнении, в течение двух рабочих дней после получения соответствующего уведомления принимает решение об урегулировании реального или потенциального конфликта интересов, о чем письменно уведомляет этого прокурора. Если же возникают сомнения относительно порядка предотвращения или урегулирования реального или потенциального конфликта интересов, компетентному лицу или органу нужно будет обратиться в Совет прокуроров Украины, который предоставит свои письменные рекомендации по данному вопросу.

Вместе с тем расширяется перечень оснований для дисциплинарной ответственности прокуроров (изменения в статье 43 Закона) путем дополнения его тремя новыми опциями: неуведомление или несвоевременное уведомление о реальном или потенциальном конфликте интересов в порядке, определенном законом; указание в декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, заведомо ложных сведений или умышленное неуказание сведений, предусмотренных законодательством, при отсутствии признаков коррупционного преступления или административного правонарушения, связанного с коррупцией; допущение прокурором недобросовестного поведения.

Еще одной важной новацией профильного закона является предложение о поэтапном (до 2020 года) повышении заработной платы прокуроров, как декларируется в пояснительной записке к проекту № 5177, до уровня судейского вознаграждения, предусмотренного новым Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей». Устанавливается, что должностной оклад прокурора местной прокуратуры не будет ограничиваться предусмотренным сейчас размером — 12 минимальных заработных плат (заявленный оклад прокуроры будут получать только с начала следующего года!), с 1 января 2018 года он будет исчисляться 16 «минималками», с 1 января 2019-го — 20, а в 2020 году достигнет 24 минимальных заработных плат. Из этого следует, что до максимальной планки материального обеспечения судьи местного суда, которая на 2020 год установлена на уровне 30 «минималок», должностной оклад прокурора местной прокуратуры все же не поднимется.

При этом имплементационным законопроектом предусматривается существенное повышение заработной платы прокуроров Генеральной прокуратуры Украины (ГПУ) и региональных прокуратур. Так, должностной оклад прокурора региональной прокуратуры будет устанавливаться пропорционально должностному окладу прокурора местной прокуратуры с коэффициентом 1,5 (сейчас — 1,2), а прокурора ГПУ — 1,8 (сейчас — 1,5). При этом заработная плата главного прокурора страны составит 3,5 (сейчас — 1,5!) должностного оклада прокурора ГПУ.

 

Процессуальные измерения

Процессуальным блоком законопроекта предлагается внести изменения в четыре процессуальных кодекса: Кодекс административного судопроизводства, Гражданский, Хозяйственный и Уголовный. Коррекция последнего будет наиболее существенной.

В Уголовном процессуальном кодексе (УПК) Украины наряду с имплементационными изменениями (например, в Кодексе дается определение новым терминам «поддержание публичного обвинения», «организация досудебного расследования», «процессуальное руководство досудебным расследованием» и т.д.) предусматриваются и другие новации. В частности, предлагается новая опция в вопросе обжалования приговора суда на основании соглашений. Изменениями в части 3 статьи 394 УПК Украины предусматривается, что приговор суда первой инстанции на основании соглашения о примирении прокурором может быть обжалован в апелляционном порядке не только исключительно в случае утверждения судом соглашения в уголовном производстве, в котором (согласно части 3 статьи 469 Кодекса) соглашение не может быть заключено, но и в случае «неправильного применения закона Украины об уголовной ответственности». Аналогичные корректировки вносятся и в части обжалования приговора суда первой инстанции на основании соглашения о признании виновности (часть 4 статьи 394 УПК Украины), которое сейчас возможно только в двух случаях: первый — назначение судом менее строго наказания, чем согласовано сторонами соглашения; второй — утверждение судом соглашения в производстве, в котором (согласно части 4 статьи 469 УПК Украины) соглашение не может быть заключено.

Изменения будут касаться также сроков подачи заявления о пересмотре судебного решения Верховным Судом. В части 4 статьи 447 УПК Украины прописывается, что пересмотр оправдательного приговора, определения о закрытии дела или других судебных решений с целью ухудшения положения осужденного на основаниях, предусмотренных пунктами 1–3 части 1 статьи 445 Кодекса, допускается лишь в течение установленных законом сроков давности привлечения к уголовной ответственности, но не позднее одного года со дня вынесения решения судом кассационной инстанции. Сейчас, напомним, дедлайн для пересмотра исчисляется годичным сроком со дня вынесения соответствующего судебного решения.

Кроме того, усовершенствуются положения УПК Украины, которыми регулируются полномочия руководителя органа досудебного расследования. Среди прочего руководителю органа досудебного расследования предоставляется возможность передавать уголовное производство от одного следователя другому, а также инициировать перед прокурором вопрос об отстранении следователя от проведения досудебного расследования и назначать другого следователя при наличии определенных оснований. Следует отметить, что сейчас, согласно пункту 2 части 2 статьи 39 УПК Украины, указанное лицо вправе отстранять следователя от проведения досудебного расследования мотивированным постановлением по инициативе прокурора или по собственной инициативе с последующим уведомлением прокурора и назначать другого следователя при наличии оснований, предусмотренных Кодексом, для его отвода или в случае неэффективного досудебного расследования.