Недавно Президент Украины ветировал Кодекс административного судопроизводства и вернул его со своими предложениями на пов­торное рассмотрение в парламент. Это первый законодательный акт, не подписанный новым Президентом. Напомним, Кодекс административного судопроизводства был принят парламентом 17 марта с.г. после почти десятилетней работы многих специалистов. Он должен был стать процессуальной основой деятельности административных судов и гарантировать надлежащую судебную защиту прав человека от нарушений со стороны власти. Со вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства связывалось и обретение силы новым Гражданским процессуальным кодексом от 18 марта 2004 года.

В связи с предложениями Президента к положениям Кодекса административного судопроизводства (с предложениями Президента можно ознакомиться в Интернете: http://www.rada.gov.ua) возникает ряд серьезных правовых вопросов. Создается впечатление, что команда Президента заинтересована в торможении введения административной юстиции на Украине, призванной обеспечить независимую и эффективную судебную защиту от произвола власти.

Имеем ли мы право обжаловать незаконные постановления Верховного Совета Украины, нормативно-правовые акты Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховного Совета Автономной Республики Крым?

Кодекс административного судопроизводства предусматривает возможность обжалования в административный суд незаконных актов любых органов государственной власти, в частности, постановлений Верховного Совета Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховного Совета Автономной Республики Крым в случае, если этими актами нарушаются права, свободы и интересы конкретного лица.

По мнению Президента, относительно законов и других правовых актов (Верховного Совета Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховного Совета Автономной Республики Крым) Конституцией Украины установлен особый порядок судебного рассмот­рения — Конституционным Судом Украины относительно их конституционности. Поэтому Президент предлагает вывести из подсудности административных судов подзаконные нормативно-правовые акты Верховного Совета Украины, главы государства и правительства Украины, Верховного Совета Автономной Республики Крым, оставив в компетенции этих судов только акты этих органов индивидуального действия.

Однако, во-первых, предложение Президента не отвечает его же обоснованию: ведь Конституция, определяя юрисдикцию Конституционного Суда, не различает нормативно-правовые акты и правовые акты индивидуального действия. А потому все акты этих органов могут стать предметом рассмотрения Конституционного Суда, учитывая их неконституционность. Поэтому, если следовать логике обоснования, акты индивидуального действия указанных органов тоже было бы неправильно относить к юрисдикции административных судов.

Во-вторых, принятие предложения Президента заставит нарушить Конституцию Украины, которая гарантирует нам право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной влас­ти, местного самоуправления, должностных и служебных лиц (статья 55), а юрисдикцию судов распространяет на все правоотношения, возникающие в государстве (статья 124). Это означает, что каждый правовой акт органа государственной власти не может быть выведен за пределы судебной юрисдикции.

Исходя из этого, Конституционный Суд сделал вывод, что суды общей юрисдикции уполномочены решать споры относительно законности постановлений Верховного Совета, актов главы государства и правительства. (Смотри решение Конституционного Суда Украины по делу о подведомственности актов о назначении или увольнении должностных лиц) от 7 мая 2002 года и Решение Конституционного Суда Украины по делу о подсудности споров Высшему арбитражному суду Украины) от 1 октября 1998 года).

Конституция Автономной Республики Крым, утвержденная Законом Украины «Об утверждении Конституции Автономной Республики Крым» от 23 декаб­ря 1998 года, признает право лиц, права и интересы которых нарушены, обжаловать незаконные нормативно-правовые акты Верховного Совета Автономной Респуб­лики Крым в суд (статья 4).

В-третьих, сегодня мы можем обжаловать правовые акты в суд общей юрисдикции, если считаем их незаконными и нарушающими наши права. И суды общей юрисдикции рассматривают соответствующие дела.

Президент фактически предлагает лишить нас конституционного права обжаловать постановления Верховного Совета Украины, нормативно-правовые акты Президента и правительства, Верховного Совета Автономной Республики Крым. Ведь мы не имеем права обращаться с жалобой в Конституционный Суд, и Конституционный Суд пересматривает такие акты только на предмет их соответствия Конституции, но не закону.

Впрочем, согласно Конституции, наше конституционное право обжаловать решения, действия или бездеятельность органов власти не может быть ограничено (статья 64), а при принятии новых законов не допускается сужение сути и объема существующих прав (статья 22).

В-четвертых, воплощение предложения Президента в жизнь будет означать отклонение от обязательств, взятых Украиной согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Статья 13 этой Конвенции гарантирует каждому право на эффективный способ правовой защиты своих прав и свобод в соответствующем национальном органе, даже если такое нарушение было совершено официальными лицами.

Может ли суд остановить действие обжалуемого акта?

Принятым Верховным Советом Кодексом административного судопроизводства установлено, что административный суд до окончания рассмотрения административного дела может соответствующим определением остановить действие решения субъекта властных полномочий или его отдельных положений, которые обжалуются. Это возможно, если существует очевидная опасность причинения вреда правам истца до принятия решения по административному делу, или защита этих прав станет невозможной без применения таких мер, или для их восстановления необходимо будет приложить значительные усилия и расходы, а также если очевидны признаки противоправности решения субъекта властных полномочий (статья 117).

По убеждению Президента, на практике это может причинить безосновательное приостановление действия того или иного акта для умышленного создания на определенный период правового вакуума, что негативно отразится на интересах государства, общества, национальной безопаснос­ти. Высказав такое замечание, Президент не внес ни одного предложения.

Однако, во-первых, действующий сегодня Гражданский процессуальный кодекс, до сих пор регулирующий производство в административных делах, устанавливает, что уже само по себе обжалование акта автоматически останавливает его действие. Это означает, что для оттягивания исполнения невыгодного для лица акта, даже законного, сейчас достаточно подать жалобу. То есть существующая норма содержит больше возможностей для злоупот­реблений, чем преду­смотренный Кодексом административного судопроизводства механизм. Ведь по правилам административного судопроизводства решение о приостановлении действия акта будет принимать суд и только на определенных Кодексом основаниях.

Ветируя Кодекс административного судопроизводства, Президент фактически консервирует существующий механизм. Есть ли здесь логика?

Во-вторых, Кодекс административного судопроизводства в части регулирования предварительной судебной защиты от подзаконных актов основан на Рекомендации Комитета Министров Совета Европы Rec (89) 8 о временной судебной защите в административных делах, а также на опыте многих европейских стран в сфере административной юстиции, в частности, Франции, Германии, Австрии, Нидерландов, Польши, Эстонии.

Могут ли дела в административных судах рассматриваться коллегией судей?

Кодекс административного судопроизводства предусматривает как единоличное, так и коллегиальное рассмотрение дел в окружных административных судах. По ходатайству лица или по инициативе судьи дело должно рассматриваться коллегией судей.

По мнению Президента, в окружных административных судах судопроизводство должно осуществляться только коллегией судей. Это якобы следует из положения статьи 127 Конституции о том, что судь­ями специализированных судов могут быть лица, имеющие специальную подготовку по вопросам юрисдикции этих судов, и такие судьи должны осуществлять правосудие только в составе коллегий судей.

Но, во-первых, логика Конституции заключается совсем в другом. Она позволяет быть судьями специализированнных судов не только юристам, но и специалистам в других областях знаний, которые охватывает соответствующая судебная юрисдикция. Но, чтобы мнение судей-неюрис­тов не преобладало при решении дела, предусмотрено, что такие судьи осуществ­ляют судопроизводство только в составе коллегии судей вместе с судьями-юристами. Такой подход, кстати, реализован и в Законе «О судоустройстве Украины» (статья 59). Другое дело, пока этим механизмом ни один неюрист не воспользовался, чтобы стать судьей, а потому судьями сегодня являются только юристы.

Было бы странно считать, что законодатель в Конституции предусмотрел рассмотрение всех, даже незначительных дел в окружных административных и хозяйственных судах только коллегией из очень квалифицированных судей и в то же время рассмотрение большинства уголовных дел в общих судах единолично судьей, к которому Конституция не предъявяет каких-то особых требований.

Во-вторых, если и согласиться с позицией Президента, то можно прийти к парадоксальному выводу, что практически все решения, принятые хозяйственными судами с 1996 года, можно считать неконституционными, ведь в первой инстанции они принимаются судьей единолично.

В целом, введение в окружных административных судах только коллегиального рассмотрения дел не противоречит Конституции, но и не следует из нее.

В-третьих, в части объединения коллегиального и единоличного судебного рассмотрения административных дел Кодекс соответствует не только Конституции Украины, но и опыту европейских стран в сфере административной юстиции, в частности, и Рекомендации R (86) 12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно мероприятий по недопущению и сокращению чрезмерной рабочей нагрузки на суды.

Анализ предложений Президента показывает, что никаких улучшений Кодекса административного судопроизводства ожидать не стоит. Если Кодекс будет ограничивать конституционное право на судебную защиту, то будет правильно административным судам руководствоваться положениями Конституции как нормами прямого действия и рассматривать дела относительно незаконности подзаконных актов парламента, главы государства и правительства Украины, а также Верховного Совета Автономной Республики Крым.