Розвиток місцевого самоврядування шляхом впровадження ефективних механізмів якісного управління є основним пріоритетом розвитку демократичних країн.

Сучасний соціум, проживаючи на певній території, не тільки очікує запровадження концепцій розвитку відповідної громади, а й розраховує на реальні зміни, які нададуть можливість ефективно реалізовувати свої права.

Україна вже майже тридцять років приділяє значну увагу реформуванню місцевого самоврядування, що відображається в запровадженні реформ, програм тощо.

Деякі з них мали позитивні наслідки та стали суттєвим поштовхом у забезпеченні демократичних прав громадян, а деякі, на жаль, не мали бажаного результату.

Європейський орієнтир

Досить суттєвим поштовхом для гармонізації та інтеграції законодавства України з європейським у частині децентралізації була ратифікація Верховною Радою України Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій визначено основні засади і принципи організації та діяльності органів місцевого самоврядування в демократичному суспільстві.

Так, статтею 3 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Підписуючи в 2014 році з Європейським Союзом Угоду про асоціацію, Україна взяла на себе, зокрема, зобов’язання з реформування системи місцевого самоврядування, запровадження децентралізації шляхом передання значної кількості владних, управлінських повноважень місцевим громадам.

Адже кожна територіальна громада має право не тільки розпоряджатися бюджетними коштами, визначаючи пріоритетні напрями їх використання, а й приймати рішення щодо земельних питань, зокрема, визначаючи напрями розвитку відповідних територій, їх цільового використання тощо.

Досить суттєвим покращенням системи регулювання правовідносин, які виникають із земельних відносин, є прийняття Верховного Радою України Закону України № 1423-ІХ «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (Закон № 1423-ІХ).

Як видно з назви самого акта, законодавець підкреслює необхідність відповідних змін саме з метою вдосконалення наявної системи регулювання правовідносин, котрі виникають у земельній сфері.

Закон є довгоочікуваним, адже спрямований насамперед на децентралізацію, тобто передання значної кількості повноважень органам місцевого самоврядування, та передбачає впорядкування багатьох юридичних питань щодо врегулювання земельних правовідносин.

Окрім внесення змін до чинних законів України у сфері земельних відносин, Закон № 1423-ІХ передбачає і децентралізацію та впорядкування досить цікавого вектору місцевого самоврядування — містобудівної діяльності в аспекті визначення як короткострокових, так і довгострокових пріоритетів розвитку відповідної територіальної громади.

Генеральний план

До прийняття Закону № 1423-ІХ досить часто виникало багато спірних питань, зокрема щодо повноважень органів місцевого самоврядування стосовно визначення напрямів розвитку як конкретної адміністративної одиниці (села, селища, міста), так і відповідного району.

Серед іншого Законом № 1423-ІХ внесено зміни до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині визначення суб’єкта, який прий­має рішення про початок розроблення, затвердження містобудівної документації.

Так, на підставі Закону № 1423-ІХ змінюється підхід законодавця та запроваджується децентралізація шляхом передання повноважень органам місцевого самоврядування щодо прийняття рішення про доцільність розроблення містобудівної документації.

Законом України «Про регулювання містобудівної документації» передбачено два основні види містобудівної документації, які визначають довгостроковий розвиток відповідної громади: генеральний план населеного пункту і детальний план території.

У генеральному плані населеного пункту, як основному виді містобудівної документації на місцевому рівні, викладають обґрунтовану довгострокову стратегію планування та забудови території населеного пункту.

Затверджений генеральний план населеного пункту може містити план зонування населеного пункту, план червоних ліній, які визначають межі забудови тощо.

Отже, враховуючи децентралізаційні процеси в державі, об’єднання територій у громади, саме генеральний план населеного пункту, як вид містобудівної документації, потрібен для того, щоб визначити напрями розвитку території, цільове використання земельних ділянок насамперед в інтересах відповідної громади, тобто для комфортного проживання громадян, задоволення їх соціально-побутових потреб.

Під час розроблення генерального плану населеного пункту передбачається також можливість внесення до нього перспективних земель, тобто земельних ділянок, які в майбутньому може бути включено в межі відповідного села, селища, міста.

Своєю чергою, генеральний план населеного пункту, враховуючи його природу, не може охопити всі питання розвитку території, тому на законодавчому рівні передбачено можливість уточнення його положень шляхом розроб­лення детального плану, який визначає планувальну організацію та розвиток конкретно визначеної частини території села, селища, міста.

За загальним правилом, до набрання Законом № 1423-ІХ законної сили розроблення детального плану території за межами населеного пункту, внесення змін до вже розробленого такого плану здійснювалось виключно на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Тобто суб’єкт, який видав розпорядження, визначає завдання для розроблення детального плану території та затверджує відповідним рішенням розроблений проєкт.

На практиці не завжди громадянам, юридичним особам вдавалось ініціювати процес розроблення детального плану території, розташованої за межами відповідного населеного пункту.

На це впливали різні фактори, які здебільшого зводились до відсутності зацікавленості районної ради в необхідності уточнювати містобудівну документацію.

Так, на практиці виникали ситуації, коли зацікавлений у розвитку території інвестор, маючи відповідну підтримку з боку територіальної громади, не міг реалізувати свої плани, бо територія, земельні ділянки, визначені ним для ведення бізнесу, не відповідали містобудівній документації на місцевому рівні.

Для уточнення або узгодження з чинними нормами містобудівної документації відносно земельних ділянок, розташованих за межами села, селища, міста, інвестор повинен був звертатись до районної державної адміністрації, яка не завжди приймала позитивне рішення або навіть взагалі не приймала жодного, мотивуючи це відсутністю необхідності розроблення детального плану території.

Громадські слухання

Внісши зміни до Закону України «Про регулювання містобудівної документації» Законом № 1423-ІХ, парламент, реалізуючи децентралізаційний принцип побудови місцевого самоврядування, передавши повноваження в частині прийняття рішення щодо надання дозволу на розроблення детального плану території за межами населеного пункту відповідній сільській, селищній, міській раді, дав можливість територіальній громаді самостійно визначати план свого розвитку.

Своєю чергою, в разі прийняття відповідною сільською, селищною або міською радою рішення про необхідність розроблення містобудівної документації на місцевому рівні — детального плану території за межами населеного пункту законодавцем передбачено врахування інтересів громади шляхом проведення громадських слухань.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 затверджено Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні.

Цим порядком визначено, що на сільську, селищну, міську раду, яка прий­няла рішення про розроблення проєкту детального плану території за межами населеного пункту, покладено низку обов’язків з організації та проведення громадського обговорення проєкту містобудівної документації.

Зокрема, визначено, що відповідна рада створює комісію та виконує такі дії:

— оприлюднює прийняте рішення щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, в тому числі для здоров’я населення;

— оприлюднює проєкт детального плану території на місцевому рівні, пояснювальної записки та забезпечує вільний доступ до такої інформації громадськості;

— проводить реєстрацію, розгляд і врахування пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні;

— проводить громадські слухання щодо проєкту детального плану території на місцевому рівні;

— оприлюднює результати розгляду пропозицій громадськості щодо такого плану.

Слід звернути увагу, що сільська, селищна, міська рада повинна досить відповідально поставитися до організації та проведення процедури громадського обговорення проєкту детального плану території.

Адже на практиці саме через порушення процедури громадського обговорення суди в разі звернення громадян приймають рішення про скасування рішення ради стосовно затвердження проєкту детального плану території.

Практика Верховного Суду

Досить слушною в такому випадку є практика Верховного Суду, який у постанові від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, аналізуючи дотримання органом місцевого самоврядування порядку проведення громадських слухань щодо містобудівної документації та їх вплив на врахування інтересів громади, підтримав судові рішення попередніх інстанцій, якими скасовано рішення про затвердження містобудівної документації, та зробив правовий висновок, у якому звернув увагу на таке: громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються шляхом оприлюднення проєктів такої документації, надання особам, які мають право на подання пропозицій до зазначених проєктів, строку для їх подання; безпосереднього подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії в разі потреби та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації. Органом місцевого самоврядування не забезпечено оприлюднення проєкту детального плану території та доступу до цієї інформації громадськості. Окрім того, також не було забезпечено належної процедури проведення громадських слухань стосовно цього проєкту, адже повідомлення про проведення таких слухань оприлюднено після рішення ради про затвердження детального плану території, внаслідок чого громадськість на змогла взяти участь у гарантованій процедурі обговорення, висловити свої пропозиції, зауваження тощо.

Водночас у постанові від 3 листопада 2020 року у справі № 826/11632 Верховний Суд, перевіряючи правильність і законність висновків судів попередніх інстанцій у частині дотримання органом місцевого самоврядування процедури проведення громадських слухань, не знайшов підстав для скасування рішення ради про затвердження містобудівної документації.

Так, Верховний Суд вказав, що оголошення про проведення громадських слухань було завчасно оприлюднено в друкованому засобі масової інформації, який поширюється на відповідну територію, запропонований проєкт містобудівної документації було розміщено в приміщенні відповідної ради, громадське обговорення було проведено, про що свідчить протокол громадських слухань, який містить висловлені громадою пропозиції, зауваження тощо.

За таких обставин Верховний Суд підтвердив правильність висновків судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для скасування рішення ради про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Отже, сільським, селищним, міським радам під час реалізації повноважень, які їм було надано на підставі Закону № 1423-ІХ, та прийняття рішень про розроблення детального плану території за межами населеного пункту буде корисно враховувати вже наявну судову практику, зокрема і правові позиції Верховного Суду, та належним чином проводити процедуру громадського обговорення цього плану, переданого їм проєктною організацією.

Вийти за межі

Окремо слід звернути увагу на те, що передання сільським, селищним, міським радам повноважень відносно прийняття рішень про розроблення детальних планів територій за межами населених пунктів породило низку дискусій стосовно того, що тепер кожна рада може включати в свої межі території, які входять до меж іншого населеного пункту.

Щодо цього на законодавчому рівні передбачено певні запобіжники.

Включення відповідних земельних ділянок до меж певної селищної, сільської, міської ради можливе лише на підставі розроблення проєкту встановлення меж громади.

Законом України № 1423-ІХ також внесено зміни в статтю 186 Земельного кодексу України, яка передбачає, що в разі встановлення меж міст такий проєкт погоджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою.

Своєю чергою, проєкти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж районів у містах погоджуються з відповідною районною в місті радою, районною в місті державною адміністрацією.

Проєкти землеустрою щодо встановлення меж територіальних громад погоджуються сільськими, селищними, міськими радами суміжних територіальних громад і затверджуються сільською, селищною, міською радою, що представляє інтереси територіальної громади, межі території якої встановлюються.

Водночас слід наголосити, що ці зміни набувають чинності лише з 26 листопада 2021 року.

До цього часу діє перехідний період, потрібний для розроблення підзаконних нормативно-правових актів, зокрема для внесення змін до державних будівельних норм, які детально регламентують порядок визначення розвитку відповідної території в планувальному аспекті.

Окрім того, одним із запобіжників від можливих необґрунтованих дій з боку сільської, селищної або міської ради щодо сусідніх громад є діяльність архітектурно-містобудівних рад при обласних державних адміністраціях.

Так, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що для професійного обговорення проєктних рішень у сфері містобудування можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах. Результати розгляду проєктів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проєктів.

Тобто після проведення процедури громадського обговорення сільська, селищна, міська рада, яка була замовником містобудівної документації, передає відповідний проєкт на обговорення до архітектурно-містобудівної ради. Вона визначає правильність, доцільність розробленого проєкту містобудівної документації та як дорадчий орган надає свої рекомендації, що враховуються замовником перед затвердженням відповідного проєкту містобудівної документації.

Отже, є певні запобіжники, які мають враховувати органи місцевого самоврядування під час прийняття рішень щодо розроблення детального плану території за межами населеного пункту.

За ринкових умов

Додатково, аналізуючи питання впорядкування повноважень органів місцевого самоврядування на підставі Закону № 1423-ІХ, також слід звернути увагу на таке.

Скасування мораторію на продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення відкриває земельний ринок, тобто фізичні особи — власники земельних паїв зможуть вільно розпоряд­жатися своїм майном.

Слід наголосити, що такі земельні ділянки були набуті в 2000-х роках здебільшого із земель, які перебували в колективних селянських господарствах.

Нині згідно з розробленою технічною документацією щодо цих земельних ділянок землі сільськогосподарського призначення перебувають за межами населеного пункту.

Мораторій не давав можливість їх відчужувати або змінювати цільове призначення, тому в містобудівній документації вони здебільшого відображені саме як землі сільськогосподарського товарного призначення, розташовані за межами населеного пункту.

З урахуванням змін в господарстві громади часто виникала потреба змінити цільове призначення таких земельних ділянок, наприклад, для розміщення на них промислових об’єктів, житлових будинків тощо.

Інвестор, який мав намір здійснити значні капіталовкладення в розвиток громади, не міг його реалізувати, оскільки цільове призначення земельної ділянки не відповідало його меті.

Проте після відкриття ринку землі, появи можливості викупити земельні ділянки сільськогосподарського призначення з’являється змога раціонально використовувати землі, зокрема в інте­ресах громади.

Іншими словами, якщо громада потребує додаткових територій для будівництва, а вільні земельні ділянки з цільовим призначенням відсутні, то відповідна рада приймає рішення про розроблення детального плану території щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту, змінюючи її цільове призначення.

Зі свого боку, зміна цільового призначення земельної ділянки в містобудівній документації є підставою для розроблення технічної документації щодо зміни цільового призначення цієї ділянки.

Після зміни цільового призначення земельної ділянки, узгодження відповідної документації з детальним планом території інвестор має всі законні права реалізовувати свої інвестиційні наміри та зробити внесок у розвиток громади.

Врахувати слабкі місця

Упорядкування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, децентралізаційні процеси, які впроваджуються на законодавчому рівні, дають надію на якісне та дієве визначення пріоритетних напрямів розвитку громади й задоволення потреб її мешканців.

Однак досить важливим є налагодження правильного та ефективного менеджменту у відповідній територіальній громаді.

Тобто сільська, селищна, міська рада, реалізовуючи відповідні повноваження, повинна звертати увагу на так звані слабкі моменти, які допускав орган центральної влади, та діяти виключно в інтересах громади.

Отже, запроваджені Законом № 1423-ІХ зміни у сфері містобудівної діяльності щодо впорядкування повноважень сільських, селищних, міських рад є досить суттєвими та важливими і дають змогу реалізувати ці повноваження в інтересах громади за умови ефективного менеджменту, тобто ефективного їх використання.

ІГНАТЕНКО Олександр — адвокат господарської практики «Горецький і Партнери», м. Київ