Принятие нового закона о прокуратуре — одно из основных нормотворческих заданий Верховного Совета Украины VII созыва, которое пусть и с опозданием почти на год выполнить все же удалось. При этом народным депутатам пришлось не только абстрагироваться от пресловутой политической конъюнктуры, в последнее время ставшей определяющей в нормотворчестве и заключающейся главным образом в отречении от законодательного наследия предыдущей правящей власти, но и отказаться от европейской направленности некоторых новаций.

Как известно, именно вопрос реформирования деятельности отечественной прокуратуры осенью прошлого года стал одним из ключевых для успешности интеграционного процесса. В ноябре 2013 года проект закона о прокуратуре № 3541 был спешно внесен на рассмотрение парламента на тот момент еще Президентом Украины Виктором Януковичем и в безотлагательном порядке рассмотрен и принят парламентом за основу с сокращением срока подготовки уже 8 ноября. Правда, история рассудила иначе: временные рамки для подготовки данной инициативы ко второму чтению были расширены, и этот процесс растянулся больше чем на полгода. К рассмотрению данного документа профильное парламентское подразделение — Комитет вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности — вернулось только в конце мая с.г. Тогда законодатели провели обсуждение этого законопроекта в популярном формате круглого стола с участием иностранных экспертов. Присутствие последних было неслучайным, поскольку ранее этот документ прошел экспертизу в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), и именно рекомендации данной экспертной институции стали главными критериями в ходе доработки этой законодательной инициативы. Всего к тексту проекта закона поступило 905 поправок, учтена 301 поправка, остальные 604 предложения от субъектов права законодательной инициативы были отклонены. По версии самих представителей профильного комитета, в результате получился довольно сбалансированный вариант законопроекта, который 4 июня с.г. они рекомендовали парламенту принять во втором чтении и в целом. После этого последовала длительная пауза, и вопрос усовершенствования деятельности прокуратуры на законодательном уровне был реанимирован лишь 14 октября с.г.: парламентариям понадобилось всего несколько минут для того, чтобы поддержать этот документ 316 голосами. О том, каким получился конечный законодательный продукт, можно было судить только после его подписания Президентом Украины и опубликования.

Специальное отложение

Если проанализировать и сравнить вариант законопроекта, который был представлен под европейским соусом иностранным экспертам с опубликованной законодательной версией реформирования прокуратуры, то можно констатировать: текст был существенно откорректирован. И дело не только в том, что в ходе подготовки данной законодательной инициативы парламентариям пришлось учесть «военные поправки» (принятие 14 августа с.г. Закона Украины «О внесении изменений в Закон «О прокуратуре» относительно создания военных прокуратур»), хотя именно этим представители профильного комитета мотивировали повторное рассмотрение проекта закона 10 октября с.г. Как пояснил председатель Комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности Андрей Кожемякин на пленарном заседании Верховного Совета 14 октября с.г., возглавляемое им парламентское подразделение вернулось к рассмотрению этого законопроекта, чтобы учесть предложения, которые касаются создания военных прокуратур. Это статьи 4, 7, 8, 15, 27, 39, 51, 83, 85 и Переходные положения документа.

Правда, анализ итоговой версии закона свидетельствует о другом: о концептуально новых походах, в том числе и в структурном плане. Так, наряду с введением в систему прокуратуры Украины старого-нового «военного» института (напомним, что два с половиной года назад был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Уголовного процессуального кодекса Украины», пунктом 13 которого в Закон Украины «О прокуратуре» внесены изменения: в частности, исключены положения относительно военных прокуратур), предлагается отказаться от нормотворческого ноу-хау — создания специальной прокуратуры. Отметим, что изначально положениями статей 10 и 11 новой версии закона о прокуратуре предусматривалось создание особого органа, к компетенции которого отнесли:

— надзор за соблюдением законов в деятельности Государственного бюро расследований;

— проверку добропорядочности прокуроров Генеральной прокуратуры Украины, региональных и местных прокуратур;

— делегирование специального прокурора и специальных следователей в специальную временную следственную комиссию, созданную для проведения расследования по процедуре импичмента Президента Украины.

Предусматривалось, что прокуроры специальной прокуратуры поддерживают государственное обвинение в местных и апелляционных судах, а также в Высшем специализированном суде по рассмотрению гражданских и уголовных дел и Верховном Суде Украины по уголовным производствам, досудебное расследование которых осуществляет Государственное бюро расследований.

В опубликованной версии нового закона этих положений нет. Справедливости ради отметим, что к инициативе создания особого органа у европейских экспертов были замечания, правда, касались они исключительно надзорных функций за соблюдением законов в деятельности Государственного бюро расследований. В частности, высказывалось мнение, что соответствующие положения несколько преждевременны, поскольку функции Государственного бюро расследований пока что не определены, не говоря уже об их законодательном закреплении.

О том, что, возможно, именно несвоевременность введения института специальной прокуратуры с учетом выполнения ею вышеупомянутой функции была главным аргументом для законодателей, говорит и председатель подкомитета по вопросам деятельности и организации органов прокуратуры, государственной защиты определенных законом лиц профильного комитета парламента Владимир Мисик. При этом об отсутствии данной новации в итоговой версии закона о прокуратуре он узнал от нашего издания. Парламентарий отмечает: поскольку поправки в законопроект вносились в последний момент, о том, какой текст в итоге был поддержан в сессионном зале, можно судить только после его опубликования. Последний момент, как признается г-н Мисик, из-за избирательных хлопот он упустил из виду.

Говоря о самой идее создания специальной прокуратуры, наш собеседник поясняет, что она была в числе самых дискуссионных, и воплощать ее в жизнь пока рано. «Если мы создадим Национальное бюро расследований (а я в этом не сомневаюсь!), то следующим шагом будет внесение изменений в закон о прокуратуре — образование специального органа надзора, который будет осуществлять контроль за его деятельностью», — прогнозирует парламентарий. Идеально нормотворческой конструкцией деятельности специальной прокуратуры, по убеждению Владимира Мисика, является создание в структуре прокуратуры независимого органа с особым статусом и функциями. При этом он отмечает, что процесс формирования нового органа нужно максимально оградить от политического фактора — возможной смены политических настроений в стране. Для этого, скажем, можно предусмотреть более длительный срок полномочий сотрудников специальной прокуратуры, не зависящий от длительности президентской или парламентской каденции.

А вот другое, не менее дискуссионное предложение — институт проверки добропорядочности прокуроров — законодательно все же закрепили. Так, в части 5 статьи 19 новой редакции закона прописано, что прокурор обязан ежегодно проходить тайную проверку добропорядочности. Ее в отношении прокуроров Генеральной прокуратуры Украины, региональных и местных прокуратур проводят подразделения внутренней безопасности в порядке, утвержденном Генеральным прокурором Украины. Правда, в чем будет заключаться данная ревизия, и вообще, что такое в понимании законодателя добропорядочность, из текста опубликованного закона не ясно. Хотя в первоначальной версии этого нормотворческого продукта пусть и не четко, но общий законодательный посыл такой проверки был заложен: предполагалось, что она будет заключаться в «создании обстоятельств и условий, вызывающих совершение коррупционного правонарушения определенным прокурором». Сейчас эта формулировка в законе отсутствует. Более того, аналогичный институт проверки на добропорядочность предусмотрен и новым законом «О Национальном антикоррупционном бюро Украины», но и он не содержит никаких нормотворческих очертаний данной ревизии. Установлено лишь следующее: правительство в течение одного месяца со дня вступления в силу настоящего закона должно внести на рассмотрение парламента предложения относительно урегулирования порядка проведения проверки на добропорядочность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления.

Финансовая инициатива

Если говорить о том, как изменились законодательные взгляды в ходе подготовки проекта о прокуратуре ко второму чтению, нельзя не вспомнить, что изначально планировалось связать деятельность судей и прокуроров одной финансовой составляющей. В частности, предлагалось реформировать Государственную судебную администрацию (ГСА) Украины, создав на ее базе новый орган — Государственную администрацию правосудия Украины, которая будет обеспечивать деятельность и судов, и прокуратуры. Указывалось, что новый орган должен выполнять функции главного распорядителя средств государственного бюджета Украины относительно финансового обеспечения деятельности прокуратуры, ему вверено обеспечение процесса реорганизации прокуратуры в соответствии с новым законом, в том числе следственных подразделений органов прокуратуры. Помимо этого предусматривалось, что новый орган будет подотчетным и подконтрольным Всеукраинской конференции работников прокуратуры и Совету прокуроров Украины. Положение о Государственной администрации правосудия Украины утверждается Советом прокуроров Украины.

Вместе с тем законодатели предлагали реформировать и Национальную школу судей Украины, создав новое высшее учебное заведение по подготовке прокуроров и судей на базе Национальной академии прокуратуры Украины путем объединения с Национальной школой судей Украины. Научно-преподавательский состав последней, научные и научно-педагогические работники Национальной академии прокуратуры Украины должны были зачисляться в научно-преподавательский состав высшего учебного заведения по подготовке прокуроров и судей.

Эти предложения мотивировали экономией бюджетных средств, но впоследствии от них отказались. По словам Владимира Мисика, финансировать суды и прокуратуру из одного источника нельзя, поэтому парламентарии и настояли на том, чтобы исключить это связующее звено. Отметим, что в новом законе о ­прокуратуре сохранены прежние подходы к организационному обеспечению ее деятельности. В частности, в части 2 статьи 89 новой редакции предусмотрено, что функции главного распорядителя бюджетных средств на содержание органов прокуратуры осуществляет Генеральная прокуратура Украины. Для сравнения: в действующей редакции (статья 52) установлено, что смету расходов на содержание органов прокуратуры утверждает Генеральный прокурор Украины, и в пределах выделенных ассигнований он имеет право вносить в нее изменения.

А вот председатель Подольского районного суда г. Киева Василий Бородий уверен: на том, чтобы не создавать единый орган, обеспечивающий деятельность судов и прокуратуры, настояли именно представители последней. По его убеждению, это правильное решение, ведь ГСА может нормально функционировать только при нормальном бюджетном финансировании. Правильным г-н Бородий считает то, что прокуроры отстояли свое право на нормальное финансирование, ведь, как показывает практика, уровень удовлетворения бюджетных запросов судей очень низок — не превышает 50 %.

При этом безусловным позитивом в плане улучшения материального обеспечения деятельности судебной системы Василий Бородий называет то, что пунктом 59 Заключительных положений нового закона о прокуратуре предусмотрено внесение изменений в часть 1 статьи 144 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей». Новыми положениями установлено, что размер должностного оклада работника аппарата суда, должность которого отнесена к шестой категории должностей государственных служащих, устанавливается в размере 30 % должностного оклада судьи местного суда. Должностные оклады работников аппарата суда, должности которых отнесены к каждой следующей категории должностей государственных служащих, устанавливаются с коэффициентом 1,3 пропорционально должностным окладам работников аппарата суда, должности которых отнесены к предыдущей категории должностей государственных служащих. По словам судьи, если эта новация вступит в силу через полгода после опубликования закона о прокуратуре и не будет отсрочена, это положительно отразится на деятельности работников аппаратов судов.

Общий зазор

Возвращаясь к новым законодательным реалиям деятельности прокуратуры, следует отметить, что необходимость внесения данных изменений назрела давно: после принятия Конституции Украины, статья 121 которой не предусматривает сохранение за прокуратурой такой функции, как «общий надзор». Напомним: пунктом 9 раздела XV «Переходные положения» Основного Закона установлено, что прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, и до сформирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование. Разрабатывая новый закон о прокуратуре, законодатели исходили из того, что конституционное условие по созданию системы государственных контрольных органов на сегодня выполнено: пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» от 17 марта 2011 года предусмотрено, что осуществление государственного надзора (контроля) является основной задачей центральных органов исполнительной власти.

Поэтому именно отказ от функции общего надзора стал главным лейтмотивом проведения нынешнего реформирования, которого представители прокуратуры ждали около 18 лет. Как отмечает заместитель Генерального прокурора Украины Виталий Касько, в целом он положительно оценивает принятие нового Закона Украины «О прокуратуре», поскольку является давним сторонником ее реформирования в соответствии с европейскими стандартами. «Указанным законом прокуратура наконец была лишена полномочий, которые содержали элементы так называемого общего надзора, что было обязательством Украины при вступлении в Совет Европы еще с 1995 года», — констатирует он. Крайне важным, по словам нашего собеседника, также является внедрение механизмов прокурорского самоуправления и серьезных гарантий независимости прокурора, включая более прозрачную процедуру дисциплинарного производства в отношении прокурора, введение в систему прокуратуры специализации прокуроров (часть 5 статьи 7 нового закона), что является обычной европейской практикой.

«Любые проблемы на пути практической реализации положений этого закона могут быть преодолены путем надлежащего правоприменения и использования устойчивого европейского опыта. Через подобные преобразования уже проходили прокуратуры Польши, Прибалтики и других стран Восточной Европы», — уверяет Виталий Касько. При этом он прогнозирует, что ощутимый положительный эффект на деятельность правовой системы Украины реформирование прокуратуры окажет в случае укрепления этой реформы другими системными законодательными и практическими шагами: проведением судебной реформы, реформы других правоохранительных органов, внедрением действенной системы противодействия коррупции и жестокому обращению, надлежащим подбором и обучением судей, прокуроров, следователей, оперативных работников с комплексным изменением их подходов к работе и правового сознания.

Практика подскажет

 

Правда, реакция других представителей правовой системы на принятые законодательные изменения менее оптимистическая. Так, по словам Василия Бородия, инструмент общего надзора сложно назвать эффективным, поскольку он существовал для решения двух вопросов: возбуждения уголовного дела или заявления иска. Поэтому отказ от функции общего надзора на практике может быть с лихвой компенсирован возможностями нового Уголовного процессуального кодекса Украины (УПК). По убеждению судьи, осуществлять действия, которые ранее проводились прокурорами в порядке общего надзора, сейчас можно путем внесения сведений в Единый реестр досудебных расследований (ЕРДР) и проведения следственных действий. «Главная опасность заключается в том, чтобы на практике не был сделан крен: задачи прокуратуры останутся такими же, как и для общего надзора, только изменится механизм их решения, который будет осуществляться путем проведения досудебного расследования в уголовных производствах», — отмечает Василий Бородий. При этом он добавляет, что и сейчас прослеживается тенденция вмешательства прокуроров в хозяйственные или гражданские правоотношения с помощью инструментов, предусмотренных в новом Уголовном процессуальном кодексе (УПК) Украины, в частности, посредством автоматического порядка открытия уголовного производства.

Солидарен с таким мнением и адвокат Александр Плахотнюк, который также прогнозирует возникновение проблем в связи с применением новых положений. Говоря о новом законе о прокуратуре, он проводит параллели с принятием УПК. «С европейской точки зрения наш УПК очень хорош, практически идеален, но от реалий деятельности украинской правовой системы он очень далек», — констатирует наш собеседник. Вместе с тем г-н Плахотнюк отмечает: несмотря на отказ от общего надзора, функциональные возможности органов прокуратуры в новом законе довольно обширны, особенно в части осуществления надзора за соблюдением законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие. Кроме того, никто не отменял положений уголовного процессуального законодательства, предусматривающих осуществление прокуратурой процессуального руководства в уголовных производствах. «Пройдет немного времени, и в деятельности прокуратуры появится преобразованная функция общего надзора», — прогнозирует адвокат.

Наш собеседник обращает внимание и на то, что в новом законе о прокуратуре отсутствуют единые подходы к порядку занятия должности прокурора. К примеру, содержится некий нормотворческий дисбаланс в требованиях, скажем, к кандидатам на должность прокурора ГПУ и Генерального прокурора. Так, если для первого устанавливается обязательное требование о наличии пятилетнего (не менее) опыта работы на должности прокурора (часть 3 статьи 27 нового закона), то для главного прокурора страны такая планка не установлена. Согласно части 3 статьи 40 новой редакции закона, Генеральным прокурором может стать лицо, которое имеет стаж работы в отрасли права не менее десяти лет.

«В конечном итоге все будет зависеть от тех, кто станет применять новый закон о прокуратуре. Ведь при желании отдельно взятые прокуроры (я не говорю обо всей системе) могут злоупотреблять полномочиями, предусмотренными УПК Украины, действуя исключительно в рамках закона», — отмечает Александр Плахотнюк, резюмируя, что нужно менять не только законы, но и лиц, которые их выполняют.