Конституционная реформа в части правосудия, проведенная в прошлом году, стала катализатором для поисков путей реализации концептуальных новаций Основного Закона и дальнейших законодательных изменений. Правда, вовремя выполнить имплементационную задачу удалось не по всем приоритетным направлениям. Так, для Конституционного Суда Украины (КСУ) операция «Адаптация» растянулась почти на полгода, и пока что ее главным успехом является промежуточный результат — принятие 9 февраля с.г. парламентом ­проекта закона о КСУ (№ 5336-1) в первом чтении.

Как судьи КСУ работают в новых конституционных реалиях, с какими проблемами сталкиваются в своей деятельности, какие надежды возлагают на профильный имплементационный закон, «ЮП» поинтересовалась у судьи Конституционного Суда Украины Станислава Шевчука. Главным «героем» нашей беседы стал институт конституционной жалобы, введенный в эксплуатацию 30 сентября 2016 года, но пока что полноценно так и не заработавший.

 

— Станислав Владимирович, уже пять месяцев КСУ работает в новых конституционных реалиях, которыми, в частности, предусмотрено функционирование нового для Украины института конституционной жалобы. Возникли ли сложности ввиду отсутствия соответствующего имплементационного закона?

— Сейчас все конституционные жалобы, которые поступают на рассмотрение КСУ, регистрируются в нашем секретариате, но пока что не рассматриваются Судом. Выбирая такой концептуальный подход, мы руковод­ствовались тем, что индивиду нельзя отказывать в праве на обращение в КСУ с конституционной жалобой, гарантированном статьей 55 Основного Закона, из-за отсутствия законодательного порядка подачи и процедуры рассмотрения таких жалоб. Хочется верить, что эти вопросы будут урегулированы на законодательном уровне в ближайшее время. Но если новый закон о КСУ в течение длительного периода не будет принят, на мой взгляд, нам не останется ничего другого, как внести соответствующие изменения в свой регламент и начать рассмотрение таких жалоб. Кроме того, основания для подачи конституционной жалобы уже установлены в статье 1511 Конституции Украины — это наличие окончательного судебного решения по делу и исчерпание всех национальных средств правовой защиты.

 

— С момента вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» в КСУ поступило уже более 60 конституционных жалоб. Проводился ли какой-то предварительный анализ таких жалоб: в них действительно есть проблемы нормотворческого характера?

— Заявленные в конституционных жалобах проблемные вопросы предметно пока что не изучались. Судьи сконцентрировались на рассмотрении дел, по которым открыты производства. Скажем, сейчас ведутся очень серьезные дискуссии по социальным вопросам. Очевидно, нам необходимо развивать новую доктрину в понимании защиты социальных прав согласно Конституции Украины. Кроме того, рассматриваются и другие не менее важные проблемы: это «языковой закон», вопросы, связанные с избирательными правами граждан, и многие другие.

Что касается конституционных жалоб, то, на мой взгляд, сегодня очень мало специалистов, в том числе адвокатов, которые понимают правовую природу этого института. Конституционная жалоба — это не жалоба на все, что происходит в государстве, на все действия государственных органов, это очень важный, но в то же время довольно специфический способ защиты прав, гарантированных Конституцией, хотя статья 1511 Основного Закона содержит более широкое определение этого понятия. «КСУ решает вопрос о соответствии Конституции Украины (конституционности) закона Украины по конституционной жалобе лица, считающего, что примененный в окончательном судебном решении по его делу закон Украины противоречит Конституции Украины» — это очень широкая формулировка. Возникает вопрос: речь идет о нарушении конституционных прав лица или закон нарушает Конституцию по другим аспектам, например, в части процедуры индивидуального голосования народных депутатов при принятии закона? И на этот вопрос пока еще нет ответа.

Если исходить из международной практики, опыта государств, в которых этот институт уже давно и довольно эффективно функционирует, например Германии и Испании, то в конституционной жалобе речь идет о нарушении государством прав, которые предусмотрены Конституцией. Причем говорится о нарушении прав лица представителями любой ветви власти: как президентом, так и должностными лицами законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти. Каждое из этих нарушений имеет свою специфику, поэтому анализ закона с точки зрения его формального соответствия Конституции не будет охватывать весь спектр проблем. В этом случае важно развивать субстантивный, содержательный подход: анализировать закон с позиции его соответствия принципам верховенства права и пропорциональности, а также легитимным целям и природе фундаментальных прав, которые содержатся в Конституции.

Введение института конституционной жалобы — это вызов для всей правовой системы Украины и в первую очередь для КСУ. Сегодня нам нужно переосмыслить доктрину конституционного права, которая существовала до введения института конституционной жалобы, адаптировав ее к современным реалиям, особенно в части защиты фундаментальных прав человека.

 

— В этом вопросе принципиальное значение будет иметь качество юридического обоснования конституционной жалобы. Наверное, прочитав жалобы, которые уже поступили в КСУ, сразу становится понятно: кто составлял обращение самостоятельно, а кто — обращался за помощью к адвокату или специалисту в сфере конституционного права…

— Безусловно. И в ходе подготовки проекта закона о КСУ идея участия адвоката в подготовке конституционной жалобы обсуждалась. По моему мнению, помогать в составлении правового обоснования для конституционной жалобы должны не просто юристы или адвокаты, а те специалисты, которые хорошо знакомы с практикой Европейского суда по правам человека (Евросуд). Не случайно же права, которые закреплены в Конституции и в Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (Конвенция), имеют схожую юридическую природу. В решениях КСУ мы уже проводили такие параллели, обращая внимание на то, что в соответствии с принципом дружественного отношения к международному праву практику Евросуда нужно рассматривать в качестве источника интерпретации конституционных прав. И осознание новой философии прав человека постепенно происходит — подтверждением тому, на мой взгляд, являются последние конституционные представления омбудсмена, где прослеживаются эти тенденции.

 

— Уже неоднократно звучали неутешительные прогнозы, что после принятия нового закона о КСУ количество конституционных жалоб увеличится в сотни, а то и в тысячи раз. На ваш взгляд, помогут ли предложенные законодателем в соответствующем проекте закона фильтры, в том числе финансовые (введение судебного сбора за подачу жалобы), предотвратить коллапс в работе КСУ?

— Что касается введения судебного сбора за подачу конституционной жалобы, то его размер небольшой. Это чисто символическая плата, которая вводится для того, чтобы у любителей судиться по любому поводу, так называемых сутяжников, не возникло желание воспользоваться новой возможностью. Если говорить о рисках поступления большого количества конституционных жалоб, что может парализовать работу КСУ, то соответствующие опасения высказывались еще в 1996-м, когда принималась Конституция Украины. Тогда эти опасения взяли верх, возможные минусы перевесили плюсы, и институт конституционной жалобы так и не был введен. Наверное, должно было пройти определенное время, смениться поколение, прежде чем пришло бы осознание того, что если в Основном Законе прописаны права человека и основные свободы, то они должны получить надлежащую защиту. А поскольку конституционные права имеют свою фундаментальную природу, их защита — задача КСУ, который не является судом в классическом понимании этого слова. Конституционный Суд — это голос учредительной власти народа, наивысшей власти в стране.

Безусловно, опасения относительно поступления большого количества конституционных жалоб не беспочвенны. Например, в Германии из 6 тыс. конституционных жалоб, которые поступают ежегодно, рассматриваются только 2 %. Это связано с тем, что в Федеральном конституционном суде Германии практика рассмотрения таких жалоб уже сформирована, и нет необходимости рассматривать жалобу, если ранее суд уже высказывал по аналогичным обращениям свою правовую позицию, имеющую нормативный характер.

В случае с нашим государством все сложнее. За всю историю деятельности КСУ было, наверное, несколько десятков решений, которые касались прав человека. Это очень незначительное количество, и конституционная жалоба как раз и призвана стать импульсом для развития этого направления.

 

— После принятия имплементационного закона алгоритм работы КСУ должен кардинально измениться. Как вы оцениваете предложенную в проекте № 5336-1 новую организационную структуру Суда?

— В связи с новыми конституционными полномочиями КСУ пересмотреть организационную структуру Суда было необходимо, в первую очередь для эффективного рассмотрения конституционных жалоб. Но предложенное законодателем структурное разделение Суда на коллегии судей, два Сената и Большую палату не всеми оценивается однозначно. Например, сторонники буквального подхода к интерпретации конституционных норм считают, что любое решение КСУ должно приниматься в пленарном режиме всем составом Суда. Но, на мой взгляд, предложенная организационная структура Суда вполне логична. И с точки зрения эффективности и оперативности рассмотрения конституционных жалоб создание новых организационных форм деятельности Суда оправданно.

 

— Законодатели предлагают предусмотреть для КСУ и другие новации, в частности институт обеспечительного при­каза, который для ­конституционной юрисдикции является ноу-хау. Расскажите, пожалуйста, как он может применяться на практике.

— Если проводить аналогию с деятельностью Евросуда, то речь идет об институте interim measures — применении судом обеспечительных мер. Например, этот механизм используется в случае экстрадиции: на период рассмотрения дела Евросуд может запретить выдачу лица государству, в котором к такому лицу могут быть применены пытки или смертная казнь…

 

— В случае с деятельностью КСУ обеспечительные меры, очевидно, будут касаться исполнения окончательного судебного решения…

— Скорее всего, поскольку презюмируется, что лицо обращается в КСУ с конституционной жалобой уже после исчерпания всех национальных способов юридической защиты и вступления в силу окончательного судебного решения по его делу. Идея этого института такова: в исключительных случаях с целью предотвращения необратимых последствий, которые могут наступить в связи с исполнением окончательного судебного решения, КСУ может принять некий акт реагирования — издать обеспечительный приказ, установив временный запрет на совершение определенного действия.

На мой взгляд, переломный момент введения конституционной жалобы должен наступить тогда, когда конституционные права граждан станут субъективными, то есть лицо получит инструмент индивидуальной защиты своих конституционных прав. Ведь до этого времени права, предусмотренные в Конституции Украины, воспринимались больше как объективные ценности, реализуемые путем принятия законов и защищаемые в судах в случае их нарушения по закону, а не по Конституции.

 

— Ожидается, что еще одним положительным эффектом введения конституционной жалобы станет существенное уменьшение количества обращений украинцев в Страсбургский суд. Верите ли вы в этот оптимистический прогноз?

— Я оптимист, поэтому верю, что после того как новый институт начнет полноценно работать, Украина не будет занимать лидирующие позиции по количеству обращений в Евросуд. Кроме того, Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) рассматривает конституционную жалобу как один из способов снижения нагрузки на Европейский суд по правам человека. Правда, в этом вопросе не все так однозначно, и нужно учитывать некоторые моменты. Первый — Украина выбрала модель неполной, так называемой нормативной, конституционной жалобы: в ней можно ставить вопрос о конституционности только закона. При этом нужно учитывать, что Евросуд признает эффективным средством правовой защиты в случаях нарушений Конвенции модель полной индивидуальной конституционной жалобы. Такие конструкции конституционных жалоб функционируют, например, в Германии и Испании. Они включают в себя право лица обжаловать в Конституционном Суде конституционность не только нормативных актов, но и индивидуальных актов различных органов, решений судов и даже публичных заявлений власть имущих.

Второй момент касается вопроса исполнения Украиной решений Евросуда. Статистика на этот счет пока неутешительная: из порядка 1000 решений Украиной было исполнено не более 5–10 %. Большинство решений Евросуда находятся на контроле Комитета Министров Совета Европы, органа, который выполняет определенные надзорные функции за выплатой установленной Евросудом денежной компенсации и принятием государством мер индивидуального и общего характера с целью устранения последствий нарушений Конвенции и предотвращения новых подобных нарушений в будущем. Именно в последнем аспекте — принятии Украиной мер общего характера — роль КСУ очень важна.

Согласно части 3 статьи 61 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины», в случае если в процессе рассмотрения дела по конституционному представлению или конституционному обращению выявлено несоответствие Основному Закону иных правовых актов (их отдельных положений), кроме тех, по которым открыто производство по делу и которые влияют на принятие решения или предоставление заключения по делу, КСУ признает такие правовые акты (их отдельные положения) неконституционными. Думаю, что аналогичные полномочия будут предусмотрены для КСУ и в новом законе. Ярким примером использования соответствующих полномочий является решение КСУ № 6-рп/2016 по делу о заблаговременном извещении о проведении публичных богослужений, религиозных обрядов, церемоний и процессий. В этом случае КСУ признал неконституционными не только положения части 5 статьи 21 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» (нормы, которые оспаривались в соответствующем конституционном представлении омбудсмена), но и Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» от 28 июля 1988 года, который органы государственной власти и местного самоуправления продолжали применять. В своем решении КСУ указал, что, согласно статье 39 Основного Закона, которой закреплена необходимость только заблаговременно известить органы исполнительной власти или органы местного самоуправления о проведении мирного собрания, данный Указ противоречит Конституции Украины и в соответствии с ее пунктом 1 раздела XV «Переходные положения» является недействующим на территории Украины и не может применяться. На отмене этого Указа настаивал Совет Европы в порядке исполнения решений Евросуда по делам «Веренцов против Украины» и «Шмушкович против Украины».

 

— Как известно, после 30 сентября 2016 года КСУ уже не вправе предоставлять официальное толкование законов. Теперь это должно стать задачей для Верховного Суда?

— В советские времена официальное толкование законов было по сути политическими полномочиями Президиумов Верховных Советов СССР и союзных республик, которые действовали в период между съездами, а после обретения Украиной независимости и принятия Конституции соответствующую функцию закрепили за КСУ. Хотя лично мне сложно понять почему, ведь предоставлять официальное толкование законов — это не типичная функция для конституционных судов, это как раз задача для верховных судов. Причем я бы не назвал это полномочием, которое требует четкого законодательного закрепления за конкретным органом. Этот инструмент может применяться Верховным Судом опосредованно при рассмотрении конкретного дела.

 

— Уже через неделю должен состоятся ХIV внеочередной съезд судей Украины, в повестку дня которого включен в том числе вопрос назначения судей КСУ. Правильно ли мы понимаем, что выполнить это кадровое задание делегаты съезда в середине марта с.г. не смогут из-за новых конституционных предписаний относительно отбора кандидатур на должность судьи КСУ на конкурсной основе в установленном законом порядке.

— В настоящее время в КСУ из 18 судей работают 15. И пока институт конституционной жалобы полноценно не начал действовать, кадровый вопрос для Суда не стоит так остро. Но если говорить о легитимности состава Суда, очевидно, что без законодательного порядка, которым будут установлены конкурсные основы отбора кандидатур на должность судьи КСУ, и без проведения всех необходимых конкурсных процедур заполнить свою вакансию не сможет ни один из субъектов формирования Суда, в том числе и съезд судей. В этой ситуации, как и в случае с конституционными жалобами, все упирается в принятие нового закона о КСУ.

 

(Беседовала Ольга КИРИЕНКО,

«Юридическая практика»)