Если послушать выступления народных депутатов Украины, то можно прийти к выводу, что в их «реформаторском списке» на первом месте значится каждая реформа: земельная, судебная, налогово-таможенная, институциональная реформа сферы интеллектуальной собственности… Конкурентно-антимонопольная реформа, как оказалось, тоже в числе приоритетов парламента и правительства. Комитет Верховной Рады Украины по вопросам экономического развития 28 ноября 2019 года организовал круглый стол по обсуждению вопросов, касающихся этой конкурентно-антимонопольной реформы.

Реформа (условно) поделена на четыре составляющих: конституционная реформа конкурентной политики (усиление институциональной независимости и эффективности деятельности Антимонопольного комитета Украины (АМКУ); судебная реформа в сфере защиты конкуренции (создание специализированного суда в сфере конкуренции, усовершенствование системы возмещения причиненного вреда в судебном порядке); реформа конкурентного процесса (проверки бизнеса, доказательственная база, settlement, leniency, комплаенс-программы); образование, полномочия и порядок принятия решений Постоянно действующей коллегии АМКУ по рассмотрению жалоб о нарушении законодательства в сфере публичных закупок.

В работе круглого стола приняли участие представители законодательной и исполнительной власти, государственных органов, партнеры ведущих юридических компаний, представители C.A.S.E.S. International (Фонд развития конкуренции), ученые.

Открывая круглый стол, глава подкомитета по вопросам защиты конкуренции и равных условий для бизнеса Комитета по вопросам экономического развития Верховной Рады Украины Людмила Буймистер обратила внимание, что парламент предыдущего созыва не уделял надлежащего внимания усовершенствованию законодательной базы в сфере защиты экономической конкуренции — был зарегистрирован ряд законопроектов, однако все они канули в Лету.

Говоря о необходимости реформы, г-жа Буймистер указала на важность имплементации ведущих международных практик в деятельность национального конкурентного ведомства, и отметила, что антиконкурентные сговоры, монопольные злоупотребления и антиконкурентные действия негативно отражаются на развитии украинской экономики. Законодательные коллизии, ограничение независимости АМКУ, отсутствие устоявшейся правоприменительной практики, злоупотребления в судебной плоскости — все эти факторы не добавляют оптимизма, однако толкают к действиям по их устранению.

Сосредоточимся на самой амбициозной задаче народных избранников — изменить Конституцию Украины.

Такой ход задуман с тем, чтобы распространить ответственность за предотвращение монопольных нарушений на все органы государственной власти, ведь за этот процесс должен отвечать не один АМКУ. «Все органы государственной власти, а также независимые регуляторы должны преследовать цель — защита и развитие конкуренции. Это гарантирует больший объем защиты законных прав и интересов бизнеса», — считает спикер. Кроме того, внесение изменений в Конституцию Украины повысит статус проблемы и уровень приоритетности ее решения.

Также авторы реформы намерены установить конституционный запрет антиконкурентных согласованных действий субъектов хозяйствования (соответствующие изменения предлагается внести в статью 42 Основного Закона). Что даст такой ход? Во-первых, создание предпосылок для непримиримости общества с такими действиями. Во-вторых, право на непосредственное обращение в суд на основании статьи Конституции Украины как нормы прямого действия. Преимущества получат и бизнес, и потребители. А Украина, как государство, по словам Людмилы Буймистер, сможет начать реальную борьбу с самыми грубыми нарушениями конкурентного законодательства.

Заместитель министра развития экономики, торговли и сельского хозяйства, бывший государственный уполномоченный АМКУ Светлана Панаиотиди добавила, что при разработке документов методологическую помощь предоставляли C.A.S.E.S. International, сегодня обсуждается документ, который будет дорабатываться с учетом замечаний участников рынка и только потом вноситься в парламент.

Есть одна законодательная коллизия. Согласно статье 85 Конституции Украины в полномочия Верховной Рады Украины входит назначение по представлению премьер-министра Украины председателя АМКУ. А в соответствии со статьей 9 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» председатель АМКУ назначается на должность и увольняется с должности Президентом Украины с согласия парламента. В Верховной Раде Украины зарегистрировано несколько инициатив, направленных на приведение профильного закона в соответствие с Основным. К примеру, законопроект № 2151 о внесении изменений в Закон Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» относительно кадровых вопросов его деятельности от 17 сентября 2019 года. Или другой документ с многообещающим названием — «Проект Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины» № 2260 от 11 октября 2019 года. Этот проект уже принят в первом чтении, и он среди прочего предлагает изменить статью 9 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» и привести ее в соответствие с Основным Законом.

Однако, судя по риторике народных избранников, их не устраивает то, что председатель АМКУ будет назначаться по представлению премьер-министра Украины. Они предлагают изменить статью 85 Конституции Украины и расширить полномочия Верховной Рады Украины возможностью назначать по представлению Президента Украины председателя АМКУ, первого заместителя председателя Комитета, заместителей председателя и государственных уполномоченных АМКУ. В числе преимуществ таких изменений для бизнеса Людмила Буймистер назвала усиление независимости и эффективности деятельности АМКУ, для государства — «обеспечение реальной коллегиальности при принятии решений и реализации других полномочий АМКУ». В числе других изменений, касающихся «кадровой составляющей», — конкурсный отбор на должности председателя АМКУ и государственных уполномоченных, но для реализации этой новации не нужны изменения к Конституции Украины — достаточно изменить профильное законодательство.

Примечательно, что в модели назначения руководителя АМКУ по представлению премьер-министра Украины спикер видит большой риск влияния правительства на Комитет. Чтобы упредить этот риск, по словам г-жи Буймистер, предлагается конституционная реформа. О существовании риска давления и влияния на руководство АМКУ (причем все высшее руководство, включая государственных уполномоченных) со стороны главы государства народный депутат Украины умолчала. Видимо, «панацеей» должен стать конкурсный отбор…

«У нас не работают конкурсы, это — «договоряки», — безапелляционно парировала народный депутат Украины ІІ, VІІ и VІІІ созывов Александра Кужель. Она убеждена, что Президент Украины не может вмешиваться в процесс назначения председателя национального конкурентного ведомства, поскольку он не может вмешиваться в экономическую политику государства.

Первый глава АМКУ (в 1992—2002 годах) Александр Завада подчеркнул, что реформу ведомства нельзя рассматривать отдельно от реформы независимых регуляторных органов. Он считает целесообразным включить в Конституцию Украины целый новый раздел об АМКУ и независимых регуляторных органах, ведь Комитет «не вписывается» в существующую структуру (АМКУ — не судебная, не исполнительная и не законодательная ветви власти). «Нормирование деятельности Комитета и регуляторных органов на конституционном уровне принципиально важно», — считает г-н Завада. Спикер ратует за создание постоянно действующего органа (в чем-то похожим на Высший совет правосудия у судей), который бы не только отвечал за отбор высокопрофессиональных кадров в Комитете, но и занимался вопросами привлечения к дисциплинарной ответственности этих специалистов.

Один из документов, предложенных к обсуждению участникам круглого стола, предусматривает, что за организацию и проведение конкурсного отбора кандидата на пост главы АМКУ и государственных уполномоченных отвечает Конкурсная комиссия. В ее состав должны входить девять лиц, определенных Президентом Украины, Верховной Радой Украины и Кабинетом Министров Украины (по три представителя). Членами комиссии могут быть лица, которые имеют полное высшее образование, безупречную деловую репутацию, высокие профессиональные и моральные качества и общественный авторитет. Бывший государственный уполномоченный АМКУ Анна Артеменко подчеркнула, что процедура конкурса должна быть четко определена, а такие критерии, как «безупречная репутация» и «общественный авторитет» экзаменаторов, являются субъективными. Она детально проанализировала документы, предоставленные участникам мероприятия для обсуждения: некоторые нормы приветствовала (например, создание специализированного суда или предоставление решению АМКУ силы исполнительного документа), а другие, по ее мнению, нуждаются в существенной доработке. Некоторые статьи содержат отсылочные нормы, которые ведут в никуда. Также не решен вопрос относительно исчерпывающего перечня оснований для увольнения руководства Комитета.

Что касается внесения изменений в Конституцию Украины, связанных с конкурентно-антимонопольной реформой, то у парламентариев довольно претензионные дедлайны. Их задача — решить все за полгода, в течение двух парламентских сессий. А пока они намерены сделать законопроекты как можно качественнее, чтобы было как можно меньше вопросов у Конституционного Суда Украины или Венецианской комиссии. После изменения правового поля в планах народных депутатов Украины — перегрузить руководящий состав АМКУ.

Некоторые участники круглого стола усомнились в реализации задуманного в такие сжатые сроки. По их прогнозам, на все уйдет года два. Высказывалось и альтернативное мнение: дополнить законопроект № 2260 ко второму чтению нормой о государственных уполномоченных (по аналогии с предложением, вынесенным для обсуждения участникам круглого стола, мы о нем писали выше) и обойтись этим. Пока. А потом в спокойном режиме, без спешки, заниматься конституционными изменениями. Представитель профильного комитета парламента не видит смысла в том, чтобы устранять существующую коллизию в вопросе инициатора кандидатуры председателя АМКУ, а после изменения Конституции Украины «отматывать законодательную пленку» обратно.

Как видим, ход конкурентно-антимонопольной реформы обещает быть интересным. Не переключайтесь.

Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ • «Юридическая практика»