Опыт проведения выборов на Украине, а также европейская практика свидетельствуют о необходимости ведения Единого государственного реестра избирателей как гарантии честных и прозрачных выборов и референдумов. Подобная практика уже оправдала себя в ряде государств.

В Верховном Совете Украины находится на рассмотрении Проект Закона Украины «О государственном реестре избирателей» (Проект). Данный Проект внесен народным депутатом Юрием Ключковским (блок «Наша Украина»). Напомним, что законопроект с таким названием уже рассматривался Верховным Советом в 2004 году и даже прошел первое чтение, но в связи с проведением избирательных кампаний 2004-го и 2006 годов его дальнейшее рассмотрение было отложено. Учитывая опыт прошедших кампаний, можно утверждать, что данный вопрос все еще актуален, и механизм регистрации избирателей должен быть урегулирован. Тем более, что принятие этого закона соответствует обязательствам Украины в рамках сотрудничества с Советом Европы и другими международными организациями.

Проект предусматривает создание Единого государственного реестра избирателей, в который вносятся персональные данные о лицах, владеющих правом голоса, и его данные будут использоваться при проведении выборов и референдумов всех уровней. Главной целью реестра, по мнению авторов, является однозначная идентификация места жительства избирателя. Такая идентификация необходима как для гарантии того, что избиратель будет включен в избирательный список только на одном избирательном участке, так и для определения той территориальной единицы, где избиратель имеет право голоса на местных выборах и референдумах. Указанная цель может быть достигнута, исходя из принципов ведения реестра. Так, предусматривается однократность внесения исключительно достоверных и полных сведений об избирателях; запрет отказа во внесении сведений об избирателе в реестр и особый порядок доступа к сведениям, включенным в реестр.

Подводные камни реестра

В соответствии со статьей 1 Проекта государственный реестр избирателей — это банк данных, который создан для обес­печения государственного учета граждан Украины, имеющих право голоса. Структурно Государственный реестр состоит из Центрального реестра избирателей, региональных (в соответствии со статьей 133 Конституции Украины) и местных реестров. Обязанности по ведению Центрального реестра возлагаются на Центральную избирательную комиссию Украины, региональных и местных реестров — на соответствующие региональные управления юстиции и исполнительные комитеты органов местного самоуправления.

Местные реестры формируют региональный, а последние — Центральный реестр избирателей.

Реестр ведется в бумажной и элект­ронной формах. Общий контроль за ведением реестра осуществляет ЦИК, которая также осуществляет обеспечение регистрирующих органов необходимыми системами кодирования и классификации информации, внесенной в реестр. При этом центральный реестр ведется исключительно в электронной форме. Таким образом создаются условия оперативной работы с реестром и предусматриваются дополнительные гарантии защиты информации.

В реестр вносятся сведения о фамилии, имени, отчестве избирателя; дате и месте рождения; избирательном адресе (месте жительства); дате приобретения гражданства Украины; сведения о дееспособности избирателя. Вроде бы все логично, но…

В соответствии с решением Конституционного Суда Украины № 5-зп/1997 от 30 октября 1997 года (дело об официаль­ном толковании статей 3, 23, 31, 47, 48 Закона Украины «Об информации» и статьи 12 Закона Украины «О прокуратуре» — «дело К. Устименко»), сведения о состоянии здоровья, дате и месте рождения являются конфиденциальной информацией. Статьей 32 Конституции установлен запрет на сбор, хранение, использование и распространение конфиденциальной информации о лице без его согласия. Собирать и использовать такую информацию разрешается в случаях, определенных законом, исключительно в интересах национальной безопасности, экономического благополучия и прав человека.

Множество вопросов возникает также в связи с термином «избирательный адрес». Так, в статье 1 Проекта избирательный адрес определяется как почтовый адрес жилья избирателя, зарегистрированный в соответствии с законом, по которому определяется место голосования избирателя, а место жительства — административно-территориальная единица, на территории которой лицо проживает более шести месяцев в год и зарегистрировано в соответствии с законом. То есть непонятно, какие именно сведения вносятся в реестр: избирательный адрес или место жительства — по выбору, либо избирательный адрес и место жительства, либо имеется в виду, что оба термина идентичны и взаимодополняемы. Также непонятно, каким образом соотносятся понятия «место жительства» и «место постоянного жительства», поскольку возможны разные толкования положений Проекта о праве избирателя, имеющего более одного места жительства, выбирать избирательный адрес. Если под местом жительства подразумевать термин, использованный в статье 1 Проекта, то норма не имеет смысла, поскольку нельзя более шести месяцев проживать одновременно в разных административно-территориальных единицах. Если же подразумевать под местом жительства жилье избирателя, то возникает коллизия с нормой о том, что избирательным адресом может быть исключительно почтовый адрес жилья избирателя, зарегистрированный в соответствии с законом. То есть избиратель не может зарегистрировать как избирательный адрес жилья, в котором он не зарегистрирован, но фактически проживает.

Права избирателей

В Проекте закреплено право избирателя быть внесенным в государственный реестр избирателей. Избиратель может в любое время истребовать предоставление информации из государственного реестра о себе и в случае необходимости опровергать недостоверные сведения. В случае отказа внести исправления о персональных сведениях избирателя в реестр, а также в случае других нарушений избиратель имеет возможность защитить свои права в суде. Но в то же время избиратель обязан контролировать достоверность внесенных сведений и не допустить кратное внесение сведений о себе в государственный реестр. Не совсем понятно, как именно избиратель может контролировать кратность внесения сведений о себе в реестр. Такое требование, скорее, следует выдвигать к распорядителям реестра, должностным лицам, отвечающим за ведение реестра. Кроме того, вызывает некоторое сомнение сам термин «кратное внесение». Уточнение его как «неоднократно» не снимает проблемы, поскольку эти термины в математике не являются тождественными.

Статьей 21 Проекта предусмотрена ответственность граждан Украины за непредставление или представление недостоверной информации. Такая норма противоречит статье 5 Проекта, которой предусмотрено право граждан предоставлять информацию. В редакции статьи 21 речь идет уже об обязанности предоставлять такие сведения. Правом можно пользоваться или нет, но проект лишает граждан права не пользоваться правом «предоставлять персональные сведения о себе». Можно предположить, что речь идет об обязанности информировать реестродержателя об изменении персональных сведений, но тогда соответствующие нормы должны быть изложены в другой редакции.

В Проекте также предусмотрены дополнительные (в сравнении с действующим законодательством) обязанности избирателя, за несоблюдение которых он несет ответственность. В первую очередь это касается обязанности информировать органы ведения государственного реестра об изменении персональных сведений. Устанавливается месячный срок для подачи такой информации, а в случае, если изменения произошли после начала избирательного процесса, информация подается в семидневный срок. Такая оперативность, безусловно, должна содействовать достижению целей ведения реестра, но создает дополнительные ограничения и обязанности для избирателей.

По характеру государственного принуждения предложенные нормы можно сравнить разве что с ежегодной подачей декларации о доходах или военным учетом. Но, в отличие от указанных процедур, Конституцией Украины гарантируется избирательное право, но не избирательная обязанность. Граждане сами определяют, пользоваться или не пользоваться им этим правом.

Предложенный Проект в значительной мере решает наиболее актуальные проблемы избирательного права, но в то же время некоторая логическая неувязка отдельных норм создает дополнительные трудности в его реализации. Несомненно, на последующих стадиях законодательного процесса Проект будет доработан, и на Украине наконец-то создадут государственный реестр избирателей.