9 грудня ц.р. Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) оприлюднила Висновок щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування в Україні. Йдеться про законопроєкт № 1008, прийнятий Верховною Радою України 16 жовтня 2019 року як Закон № 193-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування». З відповідним запитом до Венеціанської комісії звернувся Моніторинговий комітет Парламентської асамблеї Ради Європи.

Як відомо, Закон № 193-IX вносить низку змін щодо судової влади України. Він передбачає нові правила щодо структури та ролі Вищої ради правосуддя (ВРП), а також щодо складу, порядку формування та статусу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), повноваження членів якої були припинені з набуттям чинності цим Законом, вдвічі скорочує максимальну кількість суддів Верховного Суду та запроваджує нові правила у дисциплінарних провадженнях щодо суддів та членів ВРП і ВККС.

Позитивно в цілому оцінивши спрощення системи суддівського врядування шляхом наближення ВРП та ВККС («У довгостроковій перспективі може бути передбачене приєднання ВККС до ВРП» — зазначається у Висновку), Венеціанська комісія висловила занепокоєння тим, що Закон № 193-IX може призвести до серйозних змін у складі Верховного Суду після зміни політичної більшості. «Верховний Суд всебічно реформувався на основі законодавства, прийнятого попередньою Верховною Радою України. Повторення цього після виборів надсилає повідомлення як суддям, так і широкій громадськості, що від волі відповідної більшості в парламенті залежить те, чи можуть судді вищого суду залишатися на посаді, чи ні. Це є очевидною загрозою для їх незалежності та ролі судової влади у світлі статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція)», — наголошують експерти. На їхню думку, реформа Верховного Суду може і навіть повинна бути здійснена після зменшення у ньому величезного накопичення справ. Запровадження фільтрів для доступу до Верховного Суду з метою заміни всебічного перегляду, який він нині проводить, є справді обґрунтованими цілями і їх може бути досягнуто після реформування судів першої та другої інстанцій. Основна проблема змін, внесених Законом № 193-IX, — їх послідовність.

«Верховна» реформа

Відповідно до Закону № 193-IX максимальна кількість суддів у Верховному Суді має бути зменшена з 200 до 100. Наразі у Верховному Суді є 193 судді, які обійняли посади в результаті двох конкурсних відборів, які були завершені колишньою ВККС у 2017 році та у травні 2019 року. Тобто зміни означають, що майже 100 суддів втратять свої посади у Верховному Суді.

У Висновку Венеціанської комісії зазначається, що новостворена ВККС відбиратиме суддів Верховного Суду з його касаційних судів (палат), які залишатимуться у Верховному Суді, «за критеріями професійної компетентності, етики та доброчесності». Проте Закон № 193-IX не передбачає жодних критеріїв або процедур для такого відбору. А відповідно до прикінцевих положень цього Закону «судді Верховного Суду, які не пройшли процедуру відбору, … можуть бути переведені до відповідних апеляційних судів з урахуванням рейтингу, сформованого за результатами відбору». Така законодавча конструкція допускає, в тому числі, звільнення суддів з найнижчим рейтингом.

«Зменшення кількості суддів Верховного Суду викликає низку питань, у тому числі, щодо критеріїв та процедури оцінки суддів, які беруть участь у розгляді справи, переведення суддів з нижчими рейтингами до апеляційних судів проти їх волі та звільнення суддів», — констатують експерти.

«Незмінність суддів та безпека їх перебування на посаді є найважливішим елементом інституту незалежності суддів. Судді повинні призначатися на постійній основі до виходу на пенсію. Зокрема, необхідно уникати будь–якого зв’язку між судовою посадою та виборчим терміном Президента і парламенту. Не існує нічого більш небезпечного для незалежності суддів, ніж створення враження в суддів та широкої громадськості, що новообрані політичні органи держави матимуть повноваження вирішувати, чи залишати суддів на їх посадах, чи ні», — зазначається у Висновку.

Наголошується, що сучасний Верховний Суд розпочав роботу лише у грудні 2017 року після нового процесу конкурсного відбору. Судді, призначені до Верховного Суду, пройшли процес, який було визнано таким, що відповідав європейським стандартам добору суддів і що було позитивним результатам попередніх реформ. Також акцентується увага на відсутності обґрунтування необхідності різкого зменшення кількості суддів: «Зміни не передбачають зміни ролі Верховного Суду в межах судової системи, які можуть кваліфікуватися як реформа Верховного Суду. Не було надано обґрунтування кількості — 100 суддів Верховного Суду, яка, здається, була обрана довільно».

На думку експертів, скорочення кількості суддів призведе до ще більшого накопичення справ і поставить під загрозу функціонування Верховного Суду. Через велику кількість справ (близько 70 000 справ) Верховний Суд не матиме можливості приймати належним чином обґрунтовані рішення впродовж розумного строку, що суперечитиме статті 6 Конвенції.

Коментуючи підготовку законопроєкту, спрямованого на зменшення кількості справ, які передаються Верховному Суду, шляхом запровадження додаткових процесуальних фільтрів, експерти Венеціанської комісії визнають, що зменшення доступу до Верховного Суду та обмеження його повноважень вирішенням питань права, а не проведенням всебічного перегляду є вагомою метою реформи. Проте, на їх переконання, у Законі № 193-IX не дотримується послідовність такої реформи. «Спочатку повинні бути прийняті процесуальні фільтри, а Верховний Суд має вирішити його поточні накопичені справи, оскільки фільтри матимуть ефект лише стосовно майбутніх справ (застосування із зворотною силою вилучення з реєстру справ, які перебувають наразі на розгляді, викликало б серйозні питання доступу до судів відповідно до статті 6 Конвенції). Після того, як накопичені справи буде розглянуто і рівень завантаженості справами, які постійно надходять, буде зменшено за допомогою фільтрів, кількість суддів можливо поступово зменшувати. Це залежатиме від рівня завантаженості справами, які залишаться, що виникає внаслідок ефективності фільтрів, тоді як необхідно враховувати достатню кількість часу для того, щоб судді серйозно розглянули справи, в яких поставлені важливі принципові питання. Такого зменшення чисельності суддів можливо досягти шляхом природного зменшення кількості (виходу на пенсію) або добровільного переведення», — сказано у Висновку.

Що стосується нового відбору, звертається увага на те, що всі судді Верховного Суду недавно вже пройшли широкомасштабний процес оцінювання ефективності їх роботи та оцінки їх доброчесності ще до призначення. Причому порядок їх призначення відповідав європейським стандартам.

«Оцінювання суддів, як правило, призначене для покращення роботи суддів та прийняття рішення про підвищення кваліфікації суддів. Стосовно підвищення, негативний результат оцінки означає, що застосовується статус–кво. У цьому випадку метою оцінювання є вибір між статусом–кво і тим, що фактично є переведенням судді в суд нижчої інстанції і може викликати переведення в іншу частину країни або навіть звільнення з посади. Хоча офіційно це не є дисциплінарним стягненням, негативний результат процедури оцінювання тягне за собою негативні наслідки для дотримання принципу незмінюваності суддів та їх безпеки, що є наслідком, який нагадує наслідки дисциплінарних санкцій. Крім того, на відміну від дисциплінарних стягнень, заснованих на конкретних порушеннях, критерії оцінювання є загальними і залишають широкі межі розсуду для органу, який проводить таке оцінювання», — констатують експерти.

Венеціанська комісія вважає, що піддання всіх суддів Верховного Суду новій процедурі відбору, коли є скарги щодо призначення лише деяких суддів, фактично складає другу перевірку, що не є обґрунтованим і, очевидно, не є пропорційним. У той же час, згадуючи про зауваження щодо окремих суддів, Венеціанська комісія припускає: «Якщо дійсно виникли проблеми із застосуванням процедури призначення суддів, рекомендації Громадської ради доброчесності повинні містити достатні вказівки стосовно того, які випадки необхідно переглядати окремо». По суті, мова може йти про окремий механізм «ревізії» попередніх конкурсів до Верховного Суду.

Підсумовуючи, Венеціанська комісія рекомендує в контексті реалізації судової реформи в Україні зосередитись на кадровому наповненні судів першої та другої інстанцій, а також скасувати повторну перевірку всіх суддів Верховного Суду — «у той час, коли є сумніви в доброчесності лише декількох із них, це явно непропорційно». Наголошується, що мета зменшення кількості суддів може бути досягнута на більш пізньому етапі після того, як Верховний Суд усуне своє поточне накопичення справ і фільтри доступу стануть ефективними для нових справ.

Примітка. Стаття підготовлена на основі перекладу, здійсненого Олександром Дроздовим, членом Комісії з питань правової реформи при Президентові України, головою Комітету з безоплатної правової допомоги НААУ.

Олексій НАСАДЮК, «Судовий вісник»