Несмотря на то что усовершенствование организации государственной власти в рамках деятельности Конституционной ассамблеи пока что не является ключевым вопросом (приоритетное направление сейчас — это модернизация деятельности судебной системы), можно прогнозировать, что именно он будет самым дискуссионным. Какие новые законодательные формы обретет государственная власть на Украине: будет это оптимизация действующей в настоящее время президентско-парламентской модели формы государственного правления, или возврат к парламентско-президентской конструкции, или же переход к парламентской форме правления, которая предусматривает создание двухпалатного парламента? Ответы на эти и другие вопросы в течение года искали представители профильной комиссии Конституционной ассамблеи и после длительных дискуссий, похоже, нашли. Наработки комиссии по трем разделам Основного Закона — «Верховный Совет Украины», «Президент Украины» и «Кабинет Министров Украины» — изложены в проекте Концепции внесения изменений в Конституцию, в документе, который, напомним, был принят за основу с целью дальнейшей доработки на последнем пленарном заседании Конституционной ассамблеи.

Компромиссная модель

Данная нормотворческая конструкция — некий компромиссный вариант, по крайней мере, таковым ее считают сами конституционалисты. По словам заместителя председателя Ассамблеи, директора Института государства и права имени В.М. Корецкого НАН Украины Юрия Шемшученко, хотя тема усовершенствования «конституционной материи» сама по себе очень дискуссионная, по ряду вопросов, в числе которых и организация государственной власти, предварительно удалось договориться. «Члены Конституционной ассамблеи сошлись во мнении, что самой оптимальной формой правления для Украины является смешанная президентско-парламентская республика, то есть та, которая существует сегодня. Вначале обсуждались разные варианты организации государственной власти, но, как известно, от добра добра не ищут, и мне кажется, что лучшей модели, чем президентско-парламентская, мы не нашли. Понятно, что ее нужно усовершенствовать, чтобы впоследствии она стала платформой для организации более эффективной государственной власти», — пояснил он. Компромиссная форма государственного правления, по мнению членов Конституционной ассамблеи, позволит сохранить преимущества президентской и парламентской моделей и в определенной степени нейтрализует недостатки путем внесения изменений в соответствующие разделы действующей Конституции. Эта модернизация должна быть направлена на расширение полномочий и ответственности Верховного Совета, одновременно сохраняя роль Президента Украины как главы государства, который выступает от его имени, гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина, и наделив его арбитражными функциями.

Говоря о путях оптимизации функционирования нынешней модели правления, г-н Шемшученко обращает внимание и на необходимость «гармонизации деятельности институтов власти». Он отмечает, что в Основном Законе необходимо диалектическое сочетание: наряду с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, следует предусмотреть и принцип единства власти на Украине, иными словами, чтобы каждая ветвь руководствовалась не личными, а общегосударственными интересами. «О каком разделении власти можно говорить сегодня, когда законодательный орган страны решает вопросы об избрании судей бессрочно?» — недоумевает Юрий Шемшученко, называя существующую процедуру нелогичной. Наверное, поэтому отечественные конституционалисты предложили сместить кадровые приоритеты в сторону Президента, фигуры хоть и политической, но формально не относящейся ни к одной из властей. Именно главе государства планируется передать функции по формированию судейского корпуса, предусмотрев, что они будут исключительно церемониальными (осуществляться на основании и в соответствии с представлением Высшего совета юстиции). При этом между полномочиями Президента и парламента в этом вопросе предусмотрен баланс: если ранее создание, реорганизация и ликвидация судов были прерогативой Президента, то в обновленной версии Основного Закона предложено закрепить эти функции за народными депутатами, установив, что суды создаются согласно закону.

Вместе с тем, по убеждению г-на Шемшученко, должна быть обеспечена реализация государственной власти на основе четкого распределения ее функций и полномочий путем установления эффективной системы сдержек и противовесов, что будет способствовать стабильному функционированию всего государственного механизма. С этой целью предлагается изменить, в частности, процедуру смещения Президента с поста в порядке импичмента. Так, среди прочего, исключаются положения о предоставлении Верховным Судом Украины заключения о том, что деяние, в котором обвиняется глава государства, содержит признаки государственной измены или другого преступления (статья 111 действующей Конституции). «В данном случае вывода Конституционного Суда будет вполне достаточно, и нет необходимости привлекать еще и экспертное заключение Верховного Суда Украины. Ведь процедура смещения главы государства в порядке импичмента в действующей Конституции и так слишком осложнена, и вероятность ее реализации сейчас минимальна», — констатировал Юрий Шемшученко, добавив, что одна из важных задач конституционной реформы — сделать номинальные нормы Основного Закона более реальными.

Также заместитель председателя Ассамблеи напомнил, что подготовленный проект Концепции не является окончательным, и нормотворческие поиски отечественных конституционалистов продолжатся до осени. До 15 сентября с.г. к принятому за основу документу должны поступить предложения и замечания, чтобы впоследствии Координационное бюро Ассамблеи обобщило их и внесло доработанный вариант Концепции на обсуждение членов Конституционной ассамблеи.

От абстрактного к конкретному

О проблемных аспектах модернизации Конституции Украины в сфере организации государственной власти, в частности, об идее создания двухпалатного парламента, рассказал и представитель профильной рабочей комиссии Ассамблеи, председатель правления общественной организации «Центр политико-правовых реформ» Игорь Колиушко. По его словам, на заседаниях комиссии по вопросам организации государственной власти обсуждались теоретические механизмы создания нескольких палат парламента, но главные опасения экспертов Ассамблеи заключались в том, можно ли будет эти идеи реализовать на практике. «Как известно, даже хорошая теория на практике может дать плохие результаты. Поэтому в реформировании организации государственной власти нужно быть последовательными, чтобы не упустить деталей и не ухудшить ситуацию. Например, создать двухпалатный парламент, но некорректно разделить полномочия между двумя палатами или не предусмотреть правильной избирательной системы, которая обеспечит представительский характер формирования обоих палат. От этого будет только вред», — пояснил он.

А вот предложение разграничить в рамках Основного Закона полномочия Президента на три группы (осуществляемые самостоятельно; осуществляемые по представлению Кабинета Министров Украины; полномочия, которые вступают в силу при условии контрассигнации) Игорь Колиушко называет конструктивным. «Сегодня одним из недостатков Конституции в части полномочий Президента является наличие декларативных функций, при этом отсутствие реальных механизмов для их осуществления», — убежден он.

Согласно проекту Концепции, полномочия главы государства должны быть сосредоточены прежде всего в сферах национальной безопасности и внешней политики, соблюдения Конституции; участия в формировании Кабинета Министров Украины. Кроме этого, в обновленной версии Основного Закона предусмотрены и институциональные (кадровые) полномочия главы государства, а именно Президент:

— вносит соответствующие представления о формировании правительства;

— назначает на уровне областей, гг. Киева и Севастополя по представлению Кабинета Министров глав местных государственных администраций;

— с согласия парламента назначает и освобождает от должностей Генерального прокурора Украины, председателя Службы безопасности Украины, председателя Антимонопольного комитета Украины, председателя Фонда государственного имущества Украины;

— назначает и освобождает от должностей половину состава Совета Национального банка Украины, половину состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания;

— вносит в Верховный Совет кандидатуру на должность председателя Национального банка Украины;

— принимает участие в формировании персонального состава Конституционного Суда Украины.

Игорь Колиушко обращает внимание и на проблему двойного подчинения Кабинета Министров Украины главе государства и парламенту. Такая ситуация обусловлена особенностями процедуры формирования и ответственности правительства. Так, статья 113 действующей Конституции определяет Кабинет Министров Украины ответственным перед Президентом, а также подконтрольным и подотчетным  Верховному Совету. Вместе с тем функции по формированию правительства и прекращению его полномочий принадлежат главе государства. «Эта норма приводит к тому, что каждый премьер-министр практически всегда готов делать то, о чем его (формально или неформально) просит глава государства. Таким образом, правительственной политики как таковой у нас просто не существует. Фактически сейчас политику задает Президент, а ответственность за нее несет Кабинет Министров. Такая система не может быть эффективной!» — уверен Игорь Колиушко.

Представитель профильной комиссии Ассамблеи приветствует тот факт, что в обновленном варианте Основного Закона предлагается решить проблему недостаточной самостоятельности Кабинета Министров Украины. В частности, предложено предусмотреть положения о том, что правительство обеспечивает реализацию государственной политики путем координации деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти. Ключевыми являются вопросы, связанные с формированием Кабинета Министров Украины: решающая роль в данном процессе должна принадлежать парламенту, и такое формирование должно им осуществляться по процедуре конструктивного вотума. Также нужно предусмотреть, что взаимоотношения правительства и парламента следует обеспечивать путем поддержки большинством народных депутатов Программы деятельности Кабинета Министров. Согласно проекту Концепции, прекращение полномочий КМУ, отправление его или отдельных его членов в отставку  — полномочия Верховного Совета. Кроме этого, предлагается предоставить премьер-министру право вносить предложения о прекращении полномочий отдельных членов КМУ на рассмотрение парламента.

В целом предложенные в рамках конституционной реформы изменения в сфере организации государственной власти Игорь Колиушко оценивает позитивно. Единственным недостатком предложенной Концепции он называет то, что некоторые ее положения выписаны достаточно «аморфно и абстрактно». «Главная опасность таких норм заключается в том, что в проекте внесения изменений в Конституцию они могут быть реализованы диаметрально противоположным образом, нежели это предусматривала Концепция», — подытоживает г-н Колиушко.