Оперативное оглашение Конституционным Судом Украины (КСУ) заключения относительно конституционных изменений в части децентрализации вызвало небывалый резонанс в обществе и политикуме. Мы решили провести собственный анализ заключения № 2-в/2015 от 30 июля 2015 года и изменений, чтобы разобраться в сути претензий к КСУ.

Первое, что вменяется КСУ, — чрезмерная оперативность рассмотрения дела: 27 июля 2015 года КСУ приступил к рассмотрению в порядке письменного производства обращения Верховного Совета Украины о соответствии законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины, а 31 июля уже было официально обнародовано принятое днем ранее заключение.

Впрочем, винить КСУ в этом не стоит. Небезызвестно, что с 4 августа в КСУ осталось только 13 полномочных судей (у судей Петра Стецюка и Василия Бринцева истек девятилетний срок полномочий, а Виктор Шишкин воспользовался своим правом на отставку двумя неделями ранее). В это же время Председатель КСУ Юрий Баулин находился на стационарном лечении после резонансного ДТП. То есть реально работать в августе в КСУ смогли бы только 12 судей, что равно минимальному кворуму для проведения пленарных заседаний. При этом количество голосов, необходимых для принятия решений, в любом случае равно 10. Следовательно, собрать заседание и провести эффективное голосование будет сложно. Есть еще один фактор — чтобы не испытывать проблем с кворумом, обычно судьи КСУ в августе в полном составе уходят в отпуск. Это повсеместная практика для многих подобных органов. Так мог ли КСУ отложить решение этого вопроса до сентября? Скорее всего, промедление вызвало бы примерно такую же реакцию, как и чрезмерная оперативность.

Если говорить о заявлениях, что судьбу Донбасса решил тот же суд, который помог Виктору Януковичу узурпировать власть, то они не выдерживают никакой критики. Тот же суд — только по названию. Что касается персонального состава, то из 14 судей, которые принимали заключение, лишь половина участвовала в рассмотрении дела об отмене изменений в Конституцию в сентябре 2010 года. Причем один из них — Петр Стецюк — изложил тогда отдельное мнение. Так что заключение № 2-в/2015 принималось частично уже и судьями, пришедшими в КСУ после Революции достоинства. К слову, на момент написания настоящего материала были обнародованы отдельные мнения четырех судей: Михаила Гультая, Николая Мельника, Сергея Саса и Игоря Слиденко. К ним мы будем обращаться при анализе непосредственно изменений.

Работу КСУ по предоставлению заключения можно назвать технической. По крайней мере он старается максимально формально подойти к вопросу. Рассмотрение обращения Верховного Совета не стало исключением и в этот раз.

Что касается соответствия статье 158 Конституции Украины, то, конечно, у КСУ нет никаких инструментов, кроме как проверить, когда были внесены последние изменения в Основной Закон.

Со статьей 157 не все так формально. Она содержит две части. Первая запрещает сужать объем прав и свобод гражданина, а вторая — вносить изменения в условиях военного или чрезвычайного положения в государстве или на отдельных его территориях.

Факт наличия военных действий на территории Украины неоспорим. Украинских граждан призывают на военную службу, а участникам АТО присваивают статус участников боевых действий. Но все же формально ни военное, ни чрезвычайное положение на территории Украины полностью или частично не введены. Нет такого Указа Президента Украины и нет соответствующего одобрения Верховного Совета Украины, так что юридически нет военного положения и формальных препятствий для изменений Основного Закона.

Собственно, это дает ответ на вопрос, почему такое положение не введено — нельзя было бы проводить выборы и менять правила жизни на конституционном уровне.

Как отмечает в своем отдельном мнении Николай Мельник, КСУ формально подошел к вопросу соответствия проекта части 2 статьи 157 Конституции, ссылаясь на особый конституционный порядок его введения. При этом КСУ не обеспокоился анализом реальной ситуации. На это также обратил в своем отдельном мнении и судья Игорь Слиденко, отметив, что КСУ проигнорировал наличие в правовом поле Украины целого ряда нормативно-правовых актов, в том числе международных, нацеленных на обеспечение функционирования Украины в условиях вооруженной агрессии.

Впрочем, представляется, что не соответствие проекта закона этой норме смутило общество и политиков, а скорее суть изменений. Формально, безусловно, КСУ может быть прав в том, что не нашел ничего, напрямую угрожающего правам и свободам человека и гражданина, независимости и территориальной целостности Украины. Но такую угрозу могут представлять несогласованность самого проекта, нечеткость формулировок и установление довольно сомнительных исключений в переходных положениях. Их детально отмечают в своих отдельных мнениях четверо судей КСУ. Они уверены, что КСУ, если не должен был признать норму противоречащей части 1 статьи 157, то, по крайней мере, обязан высказать свои замечания относительно текста и необходимости его корректировки для устранения двузначностей и предотвращения ситуаций, использования предложений во вред защищаемым Конституцией правам, свободам и принципам.

Отдельного внимания заслуживает позиция КСУ относительно дополнения Переходных положений пунктом 18, согласно которому особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются Законом.

По мнению КСУ, «этот пункт касается урегулирования отдельным законом особенностей осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и «не предусматривает отмены или ограничения прав и свобод человека и гражданина».

Сергей Сас в своем отдельном мнении подчеркивает, что законопроект не устанавливает срока действия настоящего положения или каких-либо критериев для его применения, что может повлиять на права и свободы граждан, проживающих на указанных территориях, повлечь их отмену или ограничение: «Это значит, что в случае изменения политической ситуации, состава Верховного Совета Украины парламент сможет устанавливать новые правила местного самоуправления на указанных территориях. Даже в отсутствие обстоятельств, обусловивших внесение таких изменений в Основной Закон Украины, обеспечить одинаковый порядок местного самоуправления на всей территории Украины будет возможно только путем внесения изменений в Конституцию Украины».

Это мнение разделил и его коллега Николай Мельник, указав в своем отдельном мнении, что, помимо отсутствия срока действия, предложенная норма не дает понимания сути особенностей и сфер жизни, которых может коснуться. Это в совокупности с факторами, повлекшими появление такой нормы, изложенными, в частности, в Минских соглашениях, создает предпосылки к тому, что эти территории могут быть выведены из состава Украины, что должно было побудить КСУ привести такие доводы соответствия указанной нормы части 1 статьи 157 Конституции, которые исключили бы даже гипотетическое ее толкование в интересах субъектов, заинтересованных в посягательстве на территориальную целостность и независимость Украины.

Следовательно, приходим к выводу, что формально КСУ прав, однако он имел основания и полномочия для того, чтобы более глубоко изучить, проанализировать предлагаемые нормы и как минимум сделать замечания парламенту относительно рисков, кроющихся в несогласованностях и пробелах внесенного проекта.