Получение права пользования земельным участком — одна из наиболее распространенных целей M&A-сделок на Украине. Определяя цель предстоящей сделки, потенциальные инвесторы обращают внимание, как правило, на расположение, площадь и размеры земельного участка, его стоимость и арендную плату. Что же касается целевого назначения земельного участка, то этому вопросу при анализе и структурировании соответствующих соглашений не всегда уделяется должное внимание. Как правило, в данном случае все сводится к выяснению категории земель, к которой относится земельный участок. И если категория земель инвестору подходит, он принимает решение о приобретении земельного участка тем или иным способом. Но часто потенциальный инвестор не учитывает риски, связанные с корректностью определения целевого назначения земельного участка, с которыми он может столкнуться уже после его приобретения и начала освоения. Анализу некоторых из таких рисков относительно земельных участков, арендуемых у государства или территориальной общины, и посвящается данная статья.

Критерии идентификации

Согласно статье  1 Закона Украины «О землеустройстве», целевое назначение земельного участка — это использование земельного участка по назначению, определенному на основании документации по землеустройству в установленном законодательством порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Земельного кодекса (ЗК) Украины земли Украины по основному целевому назначению подразделяются на девять категорий, а именно: земли сельскохозяйственного назначения; земли жилищной и общественной застройки; земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения; земли оздоровительного назначения; земли рекреационного назначения; земли историко-культурного назначения; земли лесохозяйственного назначения; земли водного фонда; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения. Анализ данной нормы, а также глав 5–13 ЗК Украины дает основания сделать вывод о существовании в рамках данных категорий земель отдельных подкатегорий, или существовании основного и конкретного целевого назначения земельного участка. Например, в рамках категории «земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения» (основное целевое назначение) можно выделить такие подкатегории (конкретное целевое назначение), как земли для размещения и эксплуатации зданий и сооружений авиационного транспорта, земли для размещения и эксплуатации зданий и сооружений железнодорожного транспорта.

Подтверждается этот вывод Классификацией видов целевого назначения земель, утвержденной приказом Госкомзема № 548 от 23 июля 2010 года, а также позицией Госземагентства Украины (письмо Госземагентства Украины «Относительно использования земельного участка по целевому назначению» от 22 ноября 2013 года № 11-28-0.17-19735/2-13, разъяснение юридического департамента Госкомзема «Относительно изменения целевого назначения земельного участка в пределах категории земель» от 11 мая 2012 года). Например, по мнению Госземагентства, «использование земельного участка, предоставленного по целевому назначению «для строительства индивидуальных жилых домов (приусадебный участок)», для размещения объектов коммерческого назначения предусматривает использование земельного участка в пределах категории земель жилой и общественной застройки, однако строительство указанных объектов должно быть согласовано с градостроительной документацией и документацией по землеустройству, предусматривающей изменение вида целевого назначения земельного участка».

Вместе с тем в рамках конкретного целевого назначения земельного участка в правоустанавливающих документах на земельный участок должен указываться также и конкретный вид использования земельного участка. Так, согласно части 1 статьи 15 Закона Украины «О государственном земельном кадастре», в государственный земельный кадастр включаются такие сведения о земельном участке, как вид использования земельного участка в пределах определенной категории земель. В соответствии с подпунктом 10 пункта 24 Порядка ведения Государственного земельного кадастра, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины (КМУ) от 17 октября 2012 года № 1051, сведения о целевом назначении земельного участка состоят из данных о категории земель, к которой относится земельный участок, его целевом назначении и виде использования земельного участка. Например, земельный участок, который относится к категории земель жилой и общественной застройки, может иметь целевое назначение «для строительства и обслуживания зданий рыночной инфраструктуры» с видом использования «реконструкция и обустройство центра досуга и отдыха».

Необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с частью 5 статьи 20 ЗК Украины виды использования земельного участка в пределах определенной категории земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны) определяются его собственником или пользователем самостоятельно в пределах требований, установленных законом к использованию земель этой категории, с учетом градостроительной документации и документации землеустройства. Вместе с тем судебная практика внесла определенные уточнения в толкование указанной нормы именно в части возможностей собственника или пользователя земельного участка самостоятельно определять вид использования земельного участка. Так, согласно постановлению Верховного Суда Украины от 5 марта 2013 года № 21-417а12, изменение вида использования земли в пределах ее целевого назначения должно проводиться в порядке, установленном для изменения целевого назначения земли с обязательным составлением проекта отвода земельного участка.

Поэтому можно утверждать о существовании третьего самостоятельного критерия идентификации целевого назначения земельного участка — вида использования земельного участка, который указывается в правоустанавливающих документах на земельный участок и, несмотря на норму части 5 статьи 20 ЗК Украины, не может самостоятельно меняться арендатором земельного участка. Аналогичной позиции придерживается и Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел, который в постановлении «О практике применения судами статьи 376 Гражданского кодекса Украины (о правовом режиме самовольного строительства)» от 30 марта 2012 года № 6 определил цель предоставления земельного участка как вид использования земельного участка, указанный в решении соответствующего компетентного органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении земельного участка в пользование или передаче в собственность с учетом целевого назначения земельного участка.

Таким образом, целевое назначение земельного участка определяется следующими тремя юридическими признаками земельного участка(критериями идентификации целевого назначения земельного участка), которые условно можно классифицировать следующим образом:

1) категория земель, к которой относится земельный участок;

2) целевое назначение земельного участка;

3) вид использования земельного участка.

Нарушение или отклонение даже от одного из указанных признаков при использовании земельного участка будет считаться, по нашему мнению, нецелевым использованием земельного участка. И хотя такое мнение не является бесспорным, риски и реальные судебные дела, описанные ниже, заставляют более внимательно и консервативно подходить к вопросу критериев (признаков) идентификации целевого назначения земельного участка.

Расторжение договора в судебном порядке

В случае использования земельного участка не по целевому назначению договор аренды земельного участка может быть расторгнут в судебном порядке по инициативе собственника земельного участка в лице органа местного самоуправления или исполнительной власти. Основанием для этого являются как общие нормы Гражданского кодекса (ГК) Украины (часть 2 статьи 651, часть 1 статьи 783), так и специальные нормы ЗК Украины и Закона Украины «Об аренде земли». Так, в частности, в пункте «ґ» части 1 статьи 141 ЗК Украины указано, что основанием прекращения права пользования земельным участком является использование земельного участка не по целевому назначению, а в соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 143 ЗК Украины принудительное прекращение прав на земельный участок осуществляется в судебном порядке в случае использования земельного участка не по целевому назначению. Статья 15 Закона Украины «Об аренде земли» определяет одними из существенных условий договора аренды земли использование и целевое назначение земельного участка, передаваемого в аренду. Как следствие, в соответствии с частью 1 статьи 24 Закона Украины «Об аренде земли» арендодатель вправе требовать от арендатора использования земельного участка по целевому назначению согласно договору аренды. Если арендатор не исполняет обязанностей, предусмотренных статьями 24 и 25 Закона Украины «Об аренде земли» и условиями договора, а также при наличии оснований, определенных Земельным кодексом Украины и другими законами Украины, по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут по решению суда (статья 32 Закона Украины «Об аренде земли»).

Следовательно, в случае использования арендатором земельного участка не по целевому назначению, предусмотренному в договоре аренды земельного участка, договор аренды земельного участка может быть расторгнут по инициативе арендодателя в судебном порядке (если возможность одностороннего расторжения договора в досудебном порядке не предусмотрена договором). Обратил на это внимание и Высший хозяйственный суд Украины (ВХСУ), который в пункте 2.21 постановления пленума ВХСУ «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел в спорах, возникающих из земельных отношений» от 17 мая 2011 года № 6 отметил, что в случае установления нарушений, предусмотренных статьей 143 ЗК Украины, в частности, когда земельный участок используется не по целевому назначению, предусмотренному условиями договора, суды имеют правовые основания для удовлетворения требований о расторжении договора аренды на основании статьи 32 Закона Украины «Об аренде земли».

В судебной практике сформировалась четкая тенденция к расторжению договоров аренды земельных участков в случае нецелевого использования земли арендатором. Так, например, постановлением ВХСУ от 22 января 2013 года по делу № 5011-51/6481-2012 по иску заместителя прокурора г. Киева в интересах государства в лице Киевского городского совета к обществу с ограниченной ответственностью (ООО) о расторжении договора аренды и возврата земельного участка решения судов первой и апелляционной инстанций оставлены без изменений. Решением суда первой инстанции расторгнут договор аренды земельного участка, заключенный между Киевским городским советом (арендодатель) и ООО (арендатор), суд обязал ООО вернуть Киевскому городскому совету указанный земельный участок. Принимая постановление по данному делу, ВХСУ указал, что использование земельного участка не по целевому назначению является основанием для досрочного расторжения договора аренды земельного участка по требованию арендодателя по решению суда в порядке, установленном законом. Поскольку, согласно условиям договора аренды земельного участка, данный земельный участок передавался ООО в аренду для строительства, эксплуатации и обслуживания комплекса по техническому обслуживанию автомобилей, а вместо этого на земельном участке арендатором проводились работы по строительству комплекса жилых домов со встроенно-пристроенными помещениями и подземными автостоянками, суд кассационной инстанции сделал вывод о том, что суд первой инстанции законно и обоснованно принял решение о ­расторжении ­ ­договора аренды земли в связи с использованием земельного участка не по целевому назначению.

Таким образом, использование земельного участка не по его целевому назначению порождает для арендатора риски, связанные с возможностью расторжения такого договора аренды (даже в случае, если арендатор, используя земельный участок в пределах его категории целевого назначения, нарушает установленный в договоре аренды вид использования земельного участка).

Ради справедливости обратим внимание и на существование прямо противоположных судебных решений, которые указывают на то, что использование земельного участка вопреки условиям договора о цели его использования не является ­основанием для расторжения договора аренды земельного участка в судебном порядке (в частности, если арендатор самостоятельно и вопреки условиям договора изменил вид использования земельного участка, однако в пределах соответствующей категории земель). Так, в постановлении от 30 мая 2008 года по делу № 37/298-07 по иску ­Харьковского ­городского совета к акционерному обществу о расторжении договора аренды земли и изъятии из пользования земельного участка ВХСУ пришел к выводу, что суды предыдущих инстанций правильно указали на то, что предусмотренное договором использование спорного земельного участка для строительства гостевой автостоянки и общественного туалета является не его целевым назначением, а лишь условиями его использования в соответствии с договором аренды. Поэтому использование спорного земельного участка для торговли не считается нарушением целевого назначения земельного участка и свидетельствует об отсутствии оснований для расторжения договора аренды земли в связи с использованием земельного участка не по целевому назначению.

Отказ в выдаче или отмена разрешительных документов

Еще одним последствием нецелевого использования земельного участка является риск отказа в выдаче или отмены в административном или судебном порядке разрешительных документов на выполнение строительных работ в результате строительства заказчиком (застройщиком) объекта градостроительства, который не охватывается целевым назначением земельного участка, где планируется или ведется строительство (определенным в правоустанавливающем документе на земельный участок).

Правовым основанием в данном случае является ряд норм действующего законодательства в сфере градостроительства. Так, согласно статье 34 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности», заказчик вправе выполнять строительные работы на земельном участке лишь после оформления или получения установленных законом разрешительных документов. В соответствии с пунктом 2 Порядка выполнения строительных работ, утвержденного постановлением КМУ от 13 апреля 2011 года № 466, строительные работы могут выполняться заказчиком после получения документа, удостоверяющего право собственности или пользования земельным участком и в зависимости от категории сложности объекта строительства, или предоставления заказчиком уведомления о начале выполнения строительных работ, или регистрации декларации о начале выполнения строительных работ, или выдачи заказчику разрешения на выполнение строительных работ. Оформление каждого из этих разрешительных документов осуществляется при условии наличия у заказчика документа, удостоверяющего право собственности или пользования земельным участком. При этом собственником или пользователем земельного участка право на его застройку (строительство) реализуется при условии использования земельного участка по его целевому назначению и виду в соответствии с градостроительными условиями и ограничениями, установленными законодательством (пункт 8 постановления пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 30 марта 2012 года № 6). Таким образом, информация в разрешительном документе на выполнение строительных работ о типе объекта, который будет строиться, должна соответствовать виду использования земельного участка, где будет осуществляться строительство. Несоответствие такой информации является основанием для отказа в выдаче разрешения на выполнение строительных работ (часть 4 статьи 37 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности»).

В случае оформления разрешительного документа на строительство объекта недвижимости на земельном участке, предоставленном заказчику совершенно с другой целью (то есть для другого вида использования), он может быть отменен в административном или судебном порядке. Так, согласно части 2 статьи 391 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» в случае выявления инспекцией государственного архитектурно-строительного контроля факта предоставления недостоверных данных, изложенных в отправленном уведомлении или зарегистрированной декларации, которые являются основанием считать объект самовольным строительством, в частности, если он построен или строится на земельном участке, не отведенном для этой цели, регистрация такого уведомления или декларации подлежит отмене инспекцией государственного архитектурно-строительного контроля.

Например, определением Высшего административного суда Украины (ВАСУ) от 17 мая 2011 года по делу № К-42043/10 оставлено без изменений постановление суда апелляционной инстанции, которым отменено постановление суда первой инстанции и отказано в удовлетворении иска исполняющего обязанности прокурора Сумской области к инспекции государственного архитектурно-строительного контроля в Сумской области об отмене приказа инспекции относительно отмены (аннулирования) разрешения на выполнение строительных работ, предоставленного физическому лицу — предпринимателю на выполнение работ по строительству павильона автотехники. При этом ВАСУ отметил, что одним из оснований отмены разрешения на выполнение строительных работ является то, что в соответствии с договором аренды земельного участка земельный участок был передан третьему лицу для строительства станции технического обслуживания, однако выданное физическому лицу — предпринимателю разрешение предусматривает строительство «павильона автотехники». Это свидетельствует о несоответствии запланированного строительства виду использования земельного участка, предоставленного под застройку, и является основанием для отмены разрешительного документа на выполнение строительных работ.

Кроме того, органы государственного архитектурно-строительного контроля в случае выявления факта самовольного строительства объекта, перестройка которого с целью устранения выявленных нарушений является невозможной, вправе выдавать предписания об устранении нарушений требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, а в случае их неисполнения — обращаться в суд о сносе самовольно построенного объекта (статья 38 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности»).

Таким образом, в случае нецелевого использования земельного участка и начала строительства на нем объектов градостроительства разрешительные документы на выполнение строительных работ могут быть отменены, а строительство — прекращено.

Признание недвижимости самовольным строительством

Согласно части 1 статьи 376 ГК Украины, жилой дом, здание, сооружение, другое недвижимое имущество считаются самовольным строительством, если они построены или строятся на земельном участке, не отведенном для этой цели. Общеизвестно, что лицо, которое осуществило или осуществляет самовольное строительство недвижимого имущества, не приобретает права собственности на него. Таким образом, даже в случае завершения строительства недвижимости на земельном участке с нарушением условий договора аренды земельного участка относительно целевого назначения земельного участка и регистрации права собственности на такую недвижимость у ее собственника (как, впрочем, и у последующих ее приобретателей) всегда будет оставаться риск оспаривания и отмены их права собственности на такую недвижимость (с обязательством снести самовольно построенное имущество).

Так, например, по делу № 30/29 по иску Киевского городского совета к обществу с ограниченной ответственностью о признании имущества самовольным строительством ВХСУ постановлением от 23 июля 2009 года оставил в силе решение суда первой инстанции, которым признано самовольно построенным имущество, расположенное на спорном земельном участке, и обязал ответчика снести самовольно построенное имущество. Предметом рассмотрения по данному делу было, в частности, требование органа местного самоуправления к арендатору земельного участка, которому предоставлен земельный участок в аренду на условиях использования исключительно по целевому назначению, снести объекты самовольного строительства, не соответствующие цели использования по договору аренды земельного участка. Иск был обоснован в том числе и тем, что ответчик, будучи обязанным использовать земельный участок исключительно в соответствии с требованиями договора аренды земельного участка, нарушает взятые на себя обязательства в части обязанности использовать земельный участок исключительно по его целевому назначению для строительства, эксплуатации и обслуживания торгово-офисного центра, поскольку на земельном участке, который является объектом договора аренды земли, расположена автомобильная стоянка, и ее объекты строились без согласия собственника земельного участка.

В постановлении от 6 октября 2009 года по делу № 10/813/08 ВХСУ, отменяя решение суда первой инстанции, отметил, в частности, что суду следовало выяснить, решал ли компетентный орган местного самоуправления по обращению истца вопрос о предоставлении последнему земельного участка, где временно был размещен торговый павильон, на условиях целевого назначения, предусматривающего возможность строительства на нем капитальных сооружений. Ведь, согласно заключенному между сторонами и действующему на момент рассмотрения дела договору аренды, земельный участок, на котором находится объект самовольного строительства, предоставлен истцу под конкретное целевое назначение для временного размещения и последующего обслуживания торгового павильона вблизи жилого дома без права оформления свидетельства о праве собственности на недвижимое имущество. Спорный магазин, в отличие от временного (переносного) торгового павильона, является капитальным сооружением, то есть недвижимым имуществом, строительство которого условиями договора аренды земли истцу запрещено. Доказательства внесения изменений в указанный договор аренды в части целевого назначения занимаемого земельного участка судом не установлены.

С учетом совокупности проблем, затронутых в данной статье, особого внимания заслуживает позиция ВССУ, изложенная в пункте 4 уже упомянутого постановления пленума от 30 марта 2012 года № 6: «Строительством объекта недвижимости на земельном участке, не отведенном для этой цели, считается сооружение таких объектов на земельном участке, который не относится к землям жилищной и общественной застройки, в частности, предоставленном для ведения огородничества, сенокошения, выпаса скота и т.п., целевое назначения или вид использования которого не изменены в установленном законом порядке».

Таким образом, данный риск является существенным и должен тщательно анализироваться не только при приобретении земельного участка, но и при приобретении объектов недвижимости на вторичном рынке, поскольку при признании таких объектов самовольным строительством, на которое, согласно части 1 статьи 376 ГК Украины, у первичного собственника право собственности так и не возникло, под сомнение ставится право собственности и последующих приобретателей.

 

СЫВЫЙ Роман — руководящий партнер АО LawWhales, г. Киев,

КАЛУЖИНСКИЙ Олег — руководитель практики земельного права и недвижимости АО LawWhales, г. Киев