Необходимость реформировать правоохранительные органы назрела давно. Ведь негоже правовому европейскому государству продолжать негуманное обращение — пусть даже с преступниками или подозреваемыми. С целью гуманизации и демократизации ныне существующей системы правоохранительных органов Национальная комиссия по утверждению демократии и укреплению верховенства права разрабатывает Концепцию государственной политики в сфере уголовной юстиции и правоохранительной деятельности (Концепция). Пока этот документ не утвержден, поскольку рабочая группа, работавшая над его подготовкой, не смогла прийти к согласию относительно некоторых ключевых вопросов, но, тем не менее, идея реформы заслуживает внимания.

Что охраняют правоохранительные органы?

Одним из наиболее важных вопросов, затрагиваемых Концепцией, стало определение органов, которые относятся к правоохранительным и которые следует реформировать в соответствии с данной концепцией. Так, Национальная комиссия считает, что к правоохранительным органам относятся только органы судебной власти, а точнее — сами суды. Все прочие органы, принадлежащие к органам исполнительной власти, ныне называемые правоохранительными, таковыми по своей правовой природе и функциональным обязанностям не являются. По мнению Национальной комиссии, органы внутренних дел, прокуратуры, налоговой милиции и другие — это органы, обеспечивающие правопорядок. Именно поэтому Концепция имеет два рабочих названия. Первое — Концепция государственной политики в сфере уголовной юстиции и правоохранительной деятельности; второе — Концепция государственной политики в сфере уголовной юстиции и обеспечения правопорядка на Украине. Именно последнее является, по нашему мнению, более приемлемым.

Стоит также указать, что в систему органов обеспечения правопорядка не входит Служба безопасности Украины и ее территориальные управления. Этот государственный орган, согласно проекту Концепции, не занимается ни охраной прав граждан и государства, ни их обеспечением, он отвечает за безопасность прав лиц, интересов общества и государства. Поэтому СБУ должна быть лишена всех правоохранительных функций и функций обеспечения правопорядка, и она должна заниматься исключительно разведкой и контрразведкой. СБУ полностью поддерживает эту позицию, отметил на заседании Национальной комиссии председатель СБУ Игорь Дрижчаный, и она заложена в основу проекта нового Закона Украины «О Службе безопасности Украины», разработанного самой СБУ.

Преступления и проступки

Безусловно, реформирование системы уголовной юстиции, в том числе и органов, обеспечивающих правопорядок, должно охватывать и отрасли уголовного и уголовно-процессуального права, и оперативно-розыскную деятельность, и исполнение судебных решений по делам об уголовных правонарушениях.

Что касается изменений Уголовного кодекса (УК) Украины, то, по мнению разработчиков Концепции, все деяния, влекущие уголовную ответственность, следует называть уголовными правонарушениями, которые, в свою очередь, разделяются на преступления и уголовные проступки. Эти две категории уголовно наказуемых деяний надо разделять, основываясь на степени общественной опасности такого деяния, приоритетности целей общества относительно правонарушителя, касающихся последствий содеянного и видов уголовно-правовых последствий такого деяния.

В Концепции дается толкование, что же понимается под уголовными проступками. По сути, это правонарушения, предусмотренные ныне действующим Кодексом Украины об административных правонарушениях, привлечение к ответственности за совершение которых осуществляется судами Украины. Еще одним критерием разделения устанавливается их «неадминистративная» суть. Как подчеркивается в Концепции, административные правонарушения могут быть только в сфере управления, а такие ныне административные правонарушения, как мелкое хулиганство и мелкая кража, не посягают на порядок управления.

Где место прокуратуры?

Система органов досудебного следствия, в которой сейчас разобраться может, наверное, только опытный специалист, давно должна была стать более прозрачной, более понятной для рядовых граждан. Иначе их права будут повсеместно попираться. В частности, в Концепции указано, что полномочия прокуратуры на всех стадиях уголовного процесса должны соответствовать положениям статьи 121 Конституции Украины. Иными словами, она имеет только права надзора за проведением досудебного следствия и поддержания государственного обвинения в суде, а таких должностей, как следователь прокуратуры, не может существовать вовсе.

Вопрос организации системы органов дознания и стал камнем преткновения для рабочей группы, потому были предложены два пути решения вопроса.

Первый вариант предусматривает, что досудебное следствие по преступлениям и уголовным проступкам должны вести разные органы. Орган, занимающийся первой категорией дел, должен быть создан на основе следственного аппарата прокуратуры и других ведомств, ныне составляющих систему органов следствия — Министерства внутренних дел Украины, СБУ, налоговой милиции. В этом едином органе должны быть созданы следственный департамент, непосредственно занимающийся допросами, анализом, а также служба розыска и нейтрализации, которая и будет осуществлять оперативно-розыскную деятельность, а также превентивную деятельность относительно убийств, контрабанды, наркобизнеса и других тяжелых и особо тяжких преступлений.

Система органов досудебного следствия по делам по уголовным проступкам, согласно первому варианту системы, должна быть создана на основании нынешних органов дознания.

Второй же вариант предусматривает разнообразие органов досудебного следствия, на которых такие функции возложены соответствующими законами об этих органах. Причем служащие не разнятся в должностном статусе, он зависит только от процессуального закона. Если сотрудник ведет досудебное следствие по делу о преступлении, то он — следователь, если по уголовному проступку — дознаватель.

Отметим, что ни в одной из моделей не определено место прокуратуры в системе органов досудебного следствия: на каком этапе прокурор формирует обвинительное заключение, а может, это вообще делает следователь? А ведь процессуальный статус прокурора, согласно ныне действующему Уголовно-процессуальному кодексу (УПК) Украины и даже с учетом тех изменений процессуального законодательства, которые предусматривается внести в соответствии с этой Концепцией, очень высок.

В то же время, согласно Концепции, прокуратура отнесена к органам правопорядка и, по мнению разработчиков этого акта, должна быть лишена квазисудебных полномочий по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами. Правда, надо отметить, что за прокуратурой сохраняется право надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений по делам об уголовных правонарушениях и при применении других мер принудительного характера. Интересно, что в Концепции не указано, какие органы вправе контролировать соблюдение законов при исполнении решений по делам о преступлениях. А ведь по делам по этим уголовным правонарушениям выносятся самые суровые приговоры.

Органы правопорядка

Также Концепцией предлагается реформировать Министерство внутренних дел. По мнению авторов, это должна быть исключительно гражданская структура, в которой органы милиции будут лишь одними из ряда подобных. В Концепции указано, что к сфере ответственности МВД должны относиться: охрана правопорядка, государственной границы, безопасность дорожного движения, пожарная охрана, защита от стихийных бедствий и природных катаклизмов, борьба с техногенными катастрофами, гражданская оборона и уголовно-полицейские функции.

А вот ныне принадлежащие МВД функции по регистрации физических лиц, по мнению авторов концепции, должны быть переданы Минюсту. Также в ведение Минюста стоит отнести вопросы относительно функционирования пенитенциарной системы, кроме охраны соответствующих учреждений. Следовательно, можно предположить, что и Минюст в результате реализации данной Концепции также будет отнесен к системе органов обеспечения правопорядка.

Напомним, что в данной статье рассмотрены только отдельные положения проекта Концепции, и ныне Национальная комиссия продолжает работу над проблемными и спорными аспектами рассмотренного документа.