Важнейшей составной частью проходящей на Украине судебной реформы является создание системы судов административной юрисдикции как одного из необходимых и действенных институтов правового демократического государства.

Основная правовая база для этого создана. В частности, статьей 125 Конституции Украины, в отличие от Конституции УССР, предусмотрена возможность существования нескольких видов специализированных судов. Правда, пока потребность государства в таких судебных органах ограничивается двумя их видами — хозяйственными и административными. Первые из них, как известно, функционируют в полном объеме, а вторые — на стадии создания.

Законом Украины «О судоустройстве Украины» наряду с другими судебными органами детально урегулированы вопросы создания, структуры, общих полномочий и деятельности административных судов, а на формирование их системы в соответствии с заключительными и переходными положениями этого Закона отведено три года. Таким образом, система этих судов должна быть создана не позже 1 июня 2005 года. Будет ли выполнена эта задача, покажет время.

На пути формирования административных судов необходимо решить обычные для такого процесса проблемы кадрового и материального обеспечения (финансирование, помещение и так далее), а также завершить создание необходимой правовой базы их деятельности. Речь идет о процессуальном законе.

Отрадно, что проект такого законодательного акта уже есть. Его авторы — народные депутаты Украины Василий Онопенко, Владимир Стретович, Виктор Мусияка и Тарас Стецкив. Более того, в июле 2003 года законопроект принят Верховным Советом Украины в первом чтении, и идет активная работа по его подготовке для рассмотрения во втором чтении.

Законопроект пока называется Административный процессуальный кодекс Украины. Не исключено, что его могут назвать, скажем, Кодекс административного судопроизводства Украины. Хотя привычней все же звучит «процессуальный».

В свое время перед первым чтением законопроект анализировали в Главном научно-экспертном управлении Аппарата Верховного Совета Украины, где по нему были высказаны замечания и предложения.

По материалам научно-экспертного исследования вниманию читателей «Юридической практики» и предлагается краткий обзор проекта Административного процессуального кодекса Украины (АПК).

Во-первых, следует сделать оговорку: данный Кодекс не имеет ничего общего с созвучным процессом рассмотрения дел об административных правонарушениях. У последнего другая сфера регулирования, и она пока остается составной частью Кодекса Украины об административных правонарушениях.

С точки зрения техники законодательства (весьма удачно применен классический стиль украинских кодексов), следует отметить его юридическую добротность. Это обстоятельство уже в настоящее время позволяет с большой долей уверенности прогнозировать, что на пути подготовки ко второму чтению не ожидается существенных, кардинальных изменений его текста, поэтому нет и объективных препятствий для его принятия в обозримом будущем.

АПК состоит из пяти разделов и 195 статей, что по праву относит его к числу компактных кодексов. Три раздела делятся на 4-7 глав.

В разделе І «Общие положения» определены задачи и принципы административного судопроизводства, общие принципы подсудности дел, система судов и другие вопросы.

Предметом административного судопроизводства (административных дел) определено рассмотрение публично-правовых споров, одной из сторон которого является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или иной субъект, осуществляющий властные полномочия в соответствии с законодательством или во исполнение делегированных полномочий, а также их должностные или служебные лица.

Административные суды призваны рассматривать все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом предусмотрен иной порядок судебного разрешения. В частности, им не будут подсудны дела административной юрисдикции в сфере военного управления. Рассмотрение последних отнесено к подсудности военных судов (часть 4 статьи 22 Закона Украины «О судоустройстве Украины»).

Как известно, в настоящее время публично-правовые споры (главы 29-30, 31-А Гражданского процессуального кодекса Украины) в основном рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Частично они находят разрешение во внесудебном порядке. АПК полностью переберет на себя рассмотрение этой категории споров, а также ряд других.

АПК определено, что задачами административного судопроизводства является защита прав и свобод человека и гражданина, юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от неправомерных действий со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющих властные полномочия в соответствии с законодательством или во исполнение делегированных полномочий, а также от действий их должностных и служебных лиц.

В частности, административными судами будут рассматриваться споры:

1) физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий (органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, их должностным или служебным лицом, иным субъектом, осуществляющим властные управленческие функции в соответствии с законодательством или во исполнение делегированных полномочий), если они считают, что субъект властных полномочий своими действиями или бездействием нарушил их права, свободы или законные интересы.

При этом оговорено, что суды не проверяют решения (действия или бездеятельность) органов исполнительной власти и местного самоуправления на предмет их целесообразности, если они приняты в пределах их полномочий;

2) по поводу принятия граждан на государственную службу, на службу в органы местного самоуправления;

3) между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий, а также в других предусмотренных законом случаях;

4) по поводу совершения нотариальных действий или отказа в их совершении.

Кроме того, в административные суды могут быть обжалованы любые нормативные акты субъектов властных полномочий по причине их неконституционности либо их несоответствия правовому акту высшей правовой силы. Исключением являются случаи, когда относительно таких актов Конституцией или законами Украины предусмотрен иной порядок судебного рассмотрения (например, Конституционным Судом Украины).

В то же время административным судам не подсудны споры субъектов предпринимательской деятельности с органами налоговой и контрольно-ревизионных служб, их должностными и служебными лицами. Эти споры относятся к подсудности хозяйственных судов.

Что касается принципов административного судопроизводства (законности, равенства участников перед законом и судом, гласности судебного разбирательства, обеспечения права на апелляционное и кассационное обжалование решений суда и так далее), то они соответствуют общим принципам судопроизводства и дополнены перечисленными в Законе Украины «О судоустройстве Украины». Из их числа хотелось бы отметить новеллу в трактовке принципа состязательности и официального выяснения всех обстоятельств дела. Суть ее в том, что на суд возлагается обязанность помогать лицам определиться с доказательствами, подтверждающими обстоятельства, на которые они ссылаются, а также по своей инициативе выявлять и требовать предоставления недостающих доказательств.

Это положение АПК, безусловно, является более либеральным и демократичным, с точки зрения реальной защиты прав человека и гражданина, нежели соответствующие позиции очень близкого к нему по содержанию действующего Гражданского процессуального кодекса Украины. Несмотря на существование принципа состязательности сторон, в АПК все же несколько усилена активность и больше степень заинтересованности суда в правильном и объективном разрешении дела.

Обращение в административные суды предусмотрено осуществлять в исковой форме.

Систему судов административной юрисдикции составляют: местные окружные административные суды, апелляционные административные суды, Высший административный суд Украины и Верховный Суд Украины (при пересмотре судебных решений административных судов в случаях, предусмотренных АПК, и при рассмотрении им административных дел по первой инстанции).

При этом Высший административный суд является кассационной инстанцией, а Верховный Суд Украины в лице его палаты по административным делам будет выполнять функцию рассмотрения административных дел, отнесенных к его подсудности, и рассмотрения дел в порядке повторной кассации.

К предметной подсудности местных окружных административных судов АПК отнесено рассмотрение административных дел:

1) одной из сторон в которых является орган, должностное или служебное лицо органа местного самоуправления (за исключением дел, подсудных апелляционным судам);

2) по поводу решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий по делам о привлечении к административной ответственности;

3) о совершении или отказе в совершении нотариальных действий;

4) одной из сторон в которых является государственный орган, орган власти Автономной Республики Крым, его должностное или служебное лицо, кроме дел по поводу их решений, действий или бездеятельности по делам об административных правонарушениях.

Апелляционные административные суды рассматривают административные дела в порядке апелляции.

К предметной подсудности Верховного Суда Украины отнесены споры по заявлениям:

1) об отмене регистрации лица в качестве кандидата в Президенты Украины;

2) относительно решений, действий или бездеятельности Центральной избирательной комиссии или ее членов, а также в иных предусмотренных законом случаях.

Кроме предметной АПК предусмотрена и территориальная подсудность административных дел. В ее основу заложены такие критерии:

1) административные дела рассматриваются административным судом по месту нахождения (службы) ответчика, если им является субъект властных полномочий, или по месту нахождения (проживания, пребывания) ответчика — юридического или физического лица, не являющихся субъектами властных полномочий;

2) административные дела по поводу обжалования индивидуальных правовых актов, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий, касающихся интересов конкретного лица, рассматриваются административным судом по месту нахождения (проживания, пребывания) заявителя;

3) административные дела по поводу обжалования нормативных актов Президента Украины, высшего или центрального органа исполнительной власти, Национального банка Украины или иного субъекта властных полномочий, распространяющихся на всю территорию Украины, а также административные дела, ответчиком по которым является заграничное дипломатическое или консульское представительство Украины, их должностное или служебное лицо, рассматриваются Киевским окружным административным судом.

В свою очередь, инстанционная подсудность административных дел состоит в следующем:

1) местные административные суды рассматривают административные дела как суды первой инстанции;

2) апелляционные административные суды пересматривают судебные решения местных административных судов, находящиеся в пределах их территориальной юрисдикции, в апелляционном порядке как суды апелляционной инстанции;

3) Высший административный суд пересматривает судебные решения местных и апелляционных административных судов в кассационном порядке как суд кассационной инстанции;

4) Верховный Суд Украины рассматривает административные дела как суд первой инстанции в предусмотренных АПК случаях, а также пересматривает судебные решения любого административного суда в порядке повторной кассации.

АПК предусмотрены и случаи изменения подсудности дел. Так, в случае отвода всех судей или при наличии иных причин, препятствующих рассмотрению дела местным административным судом, по ходатайству одной из сторон председатель соответствующего суда или его заместитель своим определением решают вопрос об изменении территориальной подсудности дела. В случае передачи дела в иной административный суд его рассмотрение начинается сначала.

Определение об изменении подсудности может быть обжаловано в кассационном порядке.

Споры между административными судами о подсудности не допускаются.

Случаи, если наряду с заявлением об устранении нарушенного права истцом ставится вопрос о возмещении причиненного в связи с этим материального или морального ущерба, рассматриваются в одном производстве.

Если же последние два вопроса по какой-либо причине не стали частью искового заявления, то в дальнейшем их рассмотрение производится уже в порядке гражданского судопроизводства.

Разделы II–V АПК имеют соответственно названия «Производство в административном суде первой инстанции», «Пересмотр судебных решений», «Обращение судебных решений к исполнению» и «Ответственность участников административного судопроизводства».

Следует отметить, что по своему содержанию разделы II—IV не имеют существенных или принципиальных различий с аналогичными по содержанию главами Гражданского процессуального кодекса Украины, а поэтому их обзор не представляет особого интереса.

И наконец, последний раздел V содержит только одну статью, дублирующую статью 1853 Кодекса Украины об административных правонарушениях об ответственности за проявление неуважения к суду.

В завершение следует отметить, что принятие Административного процессуального кодекса создаст правовую основу для организации на Украине административной юстиции и профессионального осуществления правосудия в публично-правовых спорах с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц от нарушений со стороны государства, его органов или органов местного самоуправления.

ЛЯДЕЦКИЙ Михаил — главный научный консультант Аппарата Верховного Совета Украины, г. Киев