Земельный кодекс Украины, принятый в 2001 году, устанавливает, что необходимым элементом земельного рынка на Украине является ведение земельного кадастра. Порядок ведения такого кадастра должен определяться специальным законом.

Соответствующий законопроект «О государственном земельном кадастре» (Закон) был разработан в 2004 году и даже прошел процедуру двух чтений, но в результате все равно направлен на повторное второе чтение. Основные замечания касались согласования позиций органов местного самоуправления и исполнительной власти касательно ведения земельного кадастра на местном уровне.

В числе законопроектов, имеющих переходный статус, законопроект «О государственном земельном кадастре» был повторно внесен в Верховный Совет Украины V созыва. С учетом всех замечаний и правок текст законопроекта был подготовлен к повторному второму чтению и 20 марта 2007 года принят в целом как закон. В нем определена система государственного земельного кадастра, его объекты, субъекты и принципы ведения, полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам ведения земельного кадастра, требования относительно организации и планирования земельно-кадастровых работ, утверждения земельно-кадастровой документации и т.п.

Что такое кадастр

Законом регулируются правовые, экономические и организационные основы деятельности в сфере государственного земельного кадастра с целью информационного обеспечения управления земельными ресурсами.

Заметим, что в теории под земельным кадастром подразумевается система учета количества и качества земель, предназначенная для обеспечения государственных органов власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений и граждан достоверными и необходимыми сведениями о природном, хозяйственном состоянии и правовом режиме земель с целью организации рационального использования и охраны земель, регулирования земельных отношений, землеустройства, обоснования размеров платы за землю.

Законодатель в полной мере следует указанной дефиниции и указывает, что государственный земельный кадастр создается и ведется с целью информационного обеспечения органов государственной ­власти и органов местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц при регулировании земельных отношений. Кроме того, согласно Закону, государственный земельный кадастр создается и ведется с целью организации рационального использования и охраны земли, а также осуществления земле­устройства и учета ценности земли в составе природных ресурсов и ее стоимости как средства производства в сельском и лесном хозяйстве и как пространственного базиса в общественном производстве. Также целью создания государственного земельного кадастра является установление обоснованных размеров платы за землю, контроль за использованием и охраной земли, а также обеспечение любой другой деятельнос­ти, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками. При этом государственный земельный кадастр определяется как единая государственная система сведений и документов, содержащая данные о земельных участках, их правовом режиме, а также данные об оценке земель, их количественной и качественной характеристики, распределении между собственниками и пользователями, в том числе арендаторами земельных участков.

Законом установлено, что государственный земельный кадастр содержит сведения и документы, утвержденные в установленном порядке, о земельных участках независимо от формы собственности и целевого назначения. Но при этом закон не содержит полного перечня всех сведений и документов, входящих в кадастр. Прямо упоминаются лишь кадастровый план населенного пункта, индексная кадастровая карта, поземельные книги, книги записей регистрации государственных актов и договоров аренды земли. Очевидно, что содержание земельного кадастра будет утверждено соответствующими подзаконными актами.

Ведение кадастра

Сам кадастр предполагается разделить на три уровня: общегосударственный, региональный и местный. При этом в региональном будут содержаться сведения в разрезе отдельных населенных пунктов и районов. В государственном же, в свою очередь, данные будут размещаться по областям, а также местным кадастрам Киева и Севастополя.

На местном уровне содержатся и хранятся сведения и документы государственного земельного кадастра о границах административно-территориальных единиц, территориальных и кадастровых зон, кадастровых кварталов, земельных участков, земель с особенным режимом использования, о количественной и качественной характеристиках земель и их оценке, о распределении земель между владельцами и пользователями, в том числе арендаторами земельных участков, а также кадастровый план села, поселка, города, района, индексная кадастровая карта.

Важным является введение кадастрового номера земельного участка. Под таковым подразумевается индивидуальный номер, присваиваемый земельному участку в процессе первичной госрегистрации (то есть при первом выделении его границ на местности с последующей регистрацией в качестве отдельного права собственности, постоянного пользования или аренды). Номер этот остается неизменным независимо от числа переходов участка между владельцами, пользователями и арендаторами на протяжении всего времени существования земельного участка как объекта права собственности или права пользования.

Кадастр предполагается вести в элект­ронной и бумажной форме, причем при выявлении отличий предпочтение будет отдаваться последней.

Обязанность ведения земельного кадастра на всех уровнях возлагается на цент­ральный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, ныне — Государственный Комитет по земельным ресурсам Украины.

Обязанность же по ведению земельно-кадастровой документации возлагается на местные советы, которые обязуются бесплатно передавать данные соответствующему органу исполнительной власти, ведущему кадастр на местном уровне. Порядок и сроки передачи данных земельно-кадастровой документации должны быть определены Кабмином.

Также Законом определяется порядок проведения земельно-кадастровых работ, а именно: кадастрового зонирования территории, кадастровых съемок, бонитования грунтов, экономической оценки земель, денежной оценки земельных участков, учета количества и качества земель.

Проблемы остаются

13 января 2007 года вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины относительно запрета продажи земель сельскохозяйственного назначения до принятия соответствующих законодательных актов», которым было продлено действие моратория на отчуждение земельных участков и земельных долей (паев) сельскохозяйственного назначения до вступления в силу определенных законов, в частности, закона о государственном земельном кадастре. Основной целью этого закона определялось «создание условий для развития открытого, прозрачного, инвестиционно привлекательного земельного рынка на Украине, реализации прав субъектов рынка земли на распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности, а также обеспечении защиты прав субъектов рынка земли».

Принятый Закон «О государственном земельном кадастре» не решает поставленные задачи, поскольку не устанавливает единого порядка, четкой системы органов и источников финансирования ведения государственного земельного кадастра.

Например, статьей 15 Закона ведение государственного земельного кадастра отнесено к обязанностям центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, тогда как в соответствии со статьей 5 Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений» ведение Государственного реестра прав на недвижимое имущество и их ограничений, являющегося составляющей государственного земельного кадастра, возлагается на государственное хозрасчетное юридическое лицо с консолидированным балансом — Центр государственного земельного кадастра при Государственном комитете Украины по земельным ресурсам. Поскольку, исходя из статьи 15 Закона, ведение государственного земельного кадастра, в том числе его составляющих, является властным полномочием и функцией государства, финансирование ведения государственного земельного кадастра должно осуществляться за счет средств Государственного бюджета Украины. В то же время Законом «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений» финансирование отдельной составляющей кадастра — Государственного реестра прав на недвижимое имущество и их ограничений — осуществляется за счет средств юридических и физических лиц, что противоречит Конституции Украины. В связи с этим представляется необходимым внесение в Закон соответствующих изменений относительно системы органов государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество.

В то же время Закон (в частности, Раздел IV) не содержит составляющих порядка ведения государственного земельного кадастра: не определены основания внесения сведений о земельных участках и их собственниках или пользователях, требований к документам, необходимым для осуществления государственной регистрации земельных участков, не устанавливаются рамки полномочий и круг должностных лиц, уполномоченных на ведение этого кадастра, а также порядок обжалования действий (бездеятельности) должностных лиц, уполномоченных на ведение этого кадастра и т.п. Следовательно, Законом не устанавливается способ реализации полномочий органов государственной власти, а также их должностных лиц.

Таким образом, принятие этого закона ничего глобально не решает. Большинство норм Закона носят общий характер, и ожидать, что с принятием данного акта земельный рынок Украины заработает, не приходится. Для его эффективной реализации необходимо принятие ряда подзаконных актов Кабинета Министров Украины, к полномочиям которого отнесено нормативное обеспечение реализации рассмотренного Закона.