После внезапной смены внешнеполитического вектора Украины судьба «западноориентированных» законодательных инициатив пока не ясна. Если не брать во внимание политическую подоплеку некоторых законопроектов, главным нерешенным на сегодня вопросом остается реализация реформы прокуратуры, основные идеи которой воплотились во внесенном Президентом в начале ноября с.г. на рассмотрение парламента и буквально сразу принятом народными депутатами за основу проекте закона № 3541. Но судя по последним законодательным настроениям и заверениям главы государства в том, что ориентиры Украины на европейские стандарты являются неизменными, есть все основания полагать, что новая версия закона о прокуратуре будет поддержана парламентариями.

Наше издание уже писало о том, что принятие нового закона отразится не только на работе прокуроров, но и на деятельности представителей судебной системы и адвокатуры, причем коснется довольно специфических вопросов, например, финансового обеспечения работников аппарата судов и органов адвокатского самоуправления. При этом детальный анализ заключительных положений законопроекта свидетельствует о том, что пертурбации затронут и другие вопросы, в частности, алгоритм работы Высшего совета юстиции (ВСЮ). Изменения произойдут и в процедуре обжалования принятых этим конституционным органом решений: Высший административный суд Украины уже не будет первой и последней инстанцией по рассмотрению данной категории дел.

Дисциплинарное расширение

В пункте 42 заключительных положений законопроекта о прокуратуре предусмотрено внесение целого ряда изменений в Закон Украины «О Высшем совете юстиции» (Закон). Главным образом изменения связаны с кардинальными преобразованиями в механизме привлечения прокурорско-следственных работников к дисциплинарной ответственности. Так, если сегодня эти вопросы регулируются Дисциплинарным уставом прокуратуры, утвержденном еще в 1991 году, то в будущем предлагается закрепить новый порядок привлечения к ответственности на уровне закона о прокуратуре. Причем в новом законе предусматривается создание специальных коллегиальных органов, которые будут решать эти вопросы — Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (ВКДКП) Украины и региональных квалификационно-дисциплинарных комиссий.

В связи с этим устанавливается процедура обжалования решения, принятого по результатам дисциплинарного производства. В частности, предусматривается, что прокурор может обжаловать решение, принятое по результатам дисциплинарного производства, в административный суд или во ВСЮ в течение одного месяца с даты вручения ему или получения им по почте копии решения. Жалобу во ВСЮ прокурор подает через орган, осуществлявший дисциплинарное производство.

Кроме того, предусмотрено внесение изменений в статью 27 Закона, согласно которым в перечень актов ВСЮ включается и решение по жалобе на решение квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, принятое по результатам дисциплинарного производства. Коррективы глава государства предлагает внести и в статью 34 указанного акта, которая определяет круг субъектов обращения относительно нарушения судьями и прокурорами требований о несовместительстве. Наряду с тем, что в этом перечне Генерального прокурора Украины предложено «заменить» квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров, из него исключаются также народные депутаты, председатели Верховного, высших специализированных судов, министр юстиции. Вместо этого предложено предоставить возможность инициировать этот вопрос членам ВСЮ.

Предлагается усовершенствовать и процедуру рассмотрения во ВСЮ указанных вопросов, а также изложить в новой редакции статью 47 Закона, которая регламентирует порядок рассмотрения жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности. Устанавливается, что ВСЮ рассматривает жалобы прокуроров на решения квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, принятые в отношении них по результатам дисциплинарного производства, руководствуясь докладом члена ВСЮ, и постановляет решение. Жалоба прокурора может быть принята не позднее одного месяца с даты вручения ему или получения им по почте копии соответствующего решения квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров. При этом Высший совет юстиции может продлить срок для подачи жалобы, если признает, что месячный срок был пропущен по уважительным причинам. После рассмотрения жалобы прокурора этот конституционный орган при наличии для этого оснований может:

1) удовлетворить жалобу прокурора, отменить решение квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров и закрыть дисциплинарное производство;

2) удовлетворить жалобу полностью или частично и изменить решение квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров;

3) оставить жалобу без удовлетворения, а решение квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров — без изменения.

Прокурор, жалоба которого рассматривается ВСЮ, и/или его представитель имеют право предоставлять пояснения, задавать вопросы участникам заседания, высказывать возражения, заявлять ходатайства и отводы. Приглашение на заседание ВСЮ прокурора, жалоба которого рассматривается, является обязательным. В случае невозможности принять участие в заседании по уважительным причинам прокурор может предоставить письменные объяснения по сути затронутых вопросов. Письменные объяснения прокурора произносятся в ходе заседания в обязательном порядке. Повторное неприбытие прокурора на заседание является основанием для рассмотрения жалобы в его отсутствие.

Следует отметить, что похожий механизм рассмотрения «дисциплинарных» вопросов и вопросов относительно нарушения требований о несовместительстве существовал и ранее. Другое дело, что эти нормы практически не применялись. За всю историю существования ВСЮ (извините за каламбур) примеры рассмотрения этих вопросов единичны. В свете предлагаемых изменений вполне резонно предположить, что в связи с созданием специальных коллегиальных органов количество обжалуемых «дисциплинарных» решений прокуроров существенно увеличится. Следовательно, возрастет нагрузка и на ВСЮ.

В этом случае законодательные шаги по усовершенствованию деятельности последнего выглядят довольно непоследовательными. Как известно, в ближайшем будущем этот конституционный орган ждут масштабные преобразования, связанные с реформой Основного Закона. Конечно, при условии, что на следующей сессии парламентарии все же примут предварительно одобренный законопроект «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей». Напомним, что в этой инициативе предлагается минимизировать присутствие представителей прокуратуры во ВСЮ. Согласно новому конституционному формату ВСЮ, в этот орган входит только один представитель прокуратуры — Генеральный прокурор. Причем последний имеет право голоса только по вопросам, не касающимся судейских кадров. Согласитесь, в этом случае предложение частично замкнуть вопросы обжалования решений относительно прокуроров на ВСЮ выглядит не совсем убедительным. Скажем, почему дальнейшую профессиональную судьбу прокурора должен решать коллегиальный орган, в котором из 20 членов предположительно только один является представителем прокуратуры?..

Новое в формировании

Вместе с тем законопроектом о прокуратуре предложено внести коррективы и в другие аспекты деятельности ВСЮ, в том числе касающиеся и процедуры формирования этого органа. Так, например, предусматривается возможность не принимать присягу члена ВСЮ повторно. Отметим, что лицо приобретает полномочия члена этого органа со дня принятия присяги, и именно это является точкой отсчета срока его полномочий (при условии, что речь не идет о лицах, которые входят в состав этого конституционного органа по должности).

Сейчас законодатель предлагает установить следующий порядок приобретения полномочий члена ВСЮ для тех, кто ранее уже входил в его состав, точнее, принимал присягу. Такое лицо приобретает полномочия члена Высшего совета юстиции либо со дня, следующего за днем прекращения полномочий члена ВСЮ, вместо которого оно было назначено (если решение о назначении такого лица было принято до дня прекращения полномочий члена ВСЮ, вместо которого оно назначается), либо со дня, следующего за днем принятия решения о назначении на должность члена этого органа (если решение о назначении было принято после дня прекращения полномочий члена ВСЮ). Для этого вносятся соответствующие коррективы в статьи 6 и 17 Закона.

Помимо этого, предлагается предусмотреть возможность назначения членов ВСЮ «про запас», правда, только Съездом представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений. Он может назначить большее количество человек (дополнительно к определенной квоте, то есть трем лицам) на случай прекращения полномочий одного или нескольких членов ВСЮ, определив очередность их включения в состав. Такие лица автоматически считаются назначенными на должность в случае прекращения полномочий одного или нескольких членов ВСЮ, назначенных по квоте Съезда представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений.

Следует отметить, что похожая процедура «выбора запасных» предусмотрена для членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС). Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей» установлено, что Съезд судей может избрать больше шести членов Комиссии на случай выбывания одного или нескольких членов ВККС, определив очередность их включения в состав.

Судебная альтернатива

Кроме того, новым проектом о прокуратуре предлагается поставить точку в многолетнем споре относительно существующей процедуры обжалования актов, действий или бездействия ВСЮ и ВККС. Отметим, что законодатели и судьи уже давно дискутируют по поводу необходимости создать некую «альтернативу» — возможность обжаловать судебные решения по таким категориям дел. В частности, предлагалось два варианта решения этого вопроса. Первый — предусмотреть процедуру обжалования решений Высшего административного суда Украины (ВАСУ), который является единственной судебной инстанцией, рассматривающей данную категорию дел. Скажем, такие решения ВАСУ могут быть обжалованы в Верховный Суд Украины. Второй вариант — предусмотреть процедуру рассмотрения таких споров в суде низшей инстанции, с тем чтобы ВАСУ пересматривал их в апелляционном порядке.

Сейчас законодатель решил пойти именно по последнему пути. В заключительных положениях проекта о прокуратуре речь идет о внесении изменений в часть 4 статьи 18 и часть 2 статьи 1711 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАСУ). В частности, предлагается исключить из перечня дел, которые подсудны ВАСУ, дела об обжаловании актов, действий или бездействия ВСЮ и ВККС, установив, что указанная категория дел, равно как и дела об обжаловании актов, действий или бездействия квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, обжалуются в Киевский апелляционный административный суд.

При этом законодатель не предусматривает, как будет реализован новый порядок в ВАСУ. Скажем, если сейчас, согласно части 2 статьи 1711 КАСУ, акты, действия или бездеятельность парламента, Президента, ВСЮ, а также решения, действия или бездействие ВККС обжалуются в ВАСУ. Для этого в нем создается отдельная палата. Но из текста проекта непонятно, будет ли осуществлять пересмотр решений Киевского апелляционного административного суда та же отдельно созданная палата (напомним, изначально таковой была пятая палата ВАСУ, но в процессе внутренней реструктуризации эти полномочия были переданы второй) или же все палаты Высшего административного суда Украины.